试问我们中国人，谁来为天价防疫政策买单？

中国管理科学研究院2022-05-28 12:55科技管理研究所

迄今为止，中国已经做了超过百亿次核酸。如今，越来越多的城市在要求核酸常态化，“建设15分钟核酸圈”等。

根据界面新闻的估算，全国大城市光是进行核酸采样亭建设，就需要消耗20亿至100亿不等的资金。如果全国大城市50%的人口持续进行48小时核酸检测，一年需要花费3772亿元。

而防疫的成本不止核酸，还有疫苗、检疫、隔离治疗等诸多项目。这一笔巨款谁来负担，成了最近舆论的热点。

尤其是近期有传闻称，80%的核酸成本由医保基金负担，“将耗空医保基金”。这一消息引发了广泛的恐慌，国家医保局也在5月26日发文，要求常态化核酸检测费用不得由医保经费负担。

那么，防疫的钱应该谁来出？

1、核酸的钱谁来出？

疫情开始至今已两年半，为了维持抗疫成果，中国对防疫的投入也在逐渐增加。然而，在分税制的大背景下，防疫经费的支出应该如何来分配，至今仍没有一个确定的解释。

理论上讲，国家财政和医保基金都是防疫应急资金的重要来源。但具体到每种项目上，这两者如何分配各自的责任，又如何与作为服务提供者的企业和医院进行配合，仍是一个重大的问题。

对于核酸，国务院文件有着明确的说法。早在2020年疫情之处，《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见 》（国发明电〔2020〕14号）就明确提出：“应检尽检”所需费用由各地政府承担，“愿检尽检”所需费用由企事业单位或个人承担。

常态化核酸显然不算“愿检尽检”，其费用毫无疑问应当由地方政府负担。

我国各级政府每年的预算中存在固定的公共卫生支出，但占GDP的比例相对不高。据媒体报道，2020年，我国公共卫生总支出为3879亿元——根据我们上面的估算，这个数目刚刚够全国所有大城市进行常态化核酸。

然而这些钱要分配到所有的公共卫生项目上：各种传染病防控、妇幼保健、精神卫生，各类专业机构的人力物力成本，以及重大和突发公共卫生事件。

此外，《预算法》规定，各级一般公共预算应当按照本级支出额的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。

比如说，北京2021年的一般公共预算支出为6862.7亿元，那么理论上应该划为预备费的规模就在70亿到200亿左右。

同时，假如北京一半的常住人口每48小时进行一次核酸，按每人每次成本4元计算，若政策持续一年，花费也将超过70亿，约占北京市全部公共预算的1%至2%。

地方财政也不是多少钱都能拿得起的。

一方面，疫情本身给财政的收支平衡带来了影响。2022年4月，全国财政的一般公共预算收入约1.2万亿元，同比减少41.3%，降幅堪称猛烈。

地方财政也不堪重负。今年1至4月，多地财政收入同比下跌，受疫情影响较严重的上海下降6.63%、深圳下降12.6%、苏州下降10.4%、杭州下降3.45%、北京下降3.48%（自然口径），同时支出保持不变乃至有所上升。政府性基金收入也面临不同程度的下滑。

另一方面，随着土拍不力导致的土地收入下降、偿债压力上升等因素影响，近几年，许多地方财政面临着极大的压力，甚至到了“保民生、保工资、保基层运转”的边缘。

因此，有的地方动了使用医保基金这块大蛋糕的心思。

按理说，医保报销的范围是根据医保目录来确定的，包括《社会保险法》规定的“符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准以及急诊、抢救的医疗费用”，并且“应当由公共卫生负担”的费用不应该走医保。

不过每个地区的医保目录和采购清单很大程度上是自己规定的，什么样的核酸检测才算“公共卫生”，各地也有裁量空间。

2020年6月，国家医保局发布《关于配合做好进一步提升新冠病毒检测能力有关工作的通知》（医保办发〔2020〕30号），提出核酸检测可以纳入医保，为各地用医保基金负担核酸费用开了一道口子。

从开始到叫停，医保基金究竟负担了多少核酸检测成本？由于各地情况不一，很多地区又缺乏公开数据，我们很难对全国总体的情况进行估计。

确实有一些地区公开了医保基金报销核酸检测的情况。根据媒体报道，广东、上海及大连市都曾有过这种做法，但这未必是全国的普遍操作。

国内不同的地区之间，医保结余差距很大。像北上广深这样的发达地区，医保的资金结余往往比较充足，更容易让政府想要拿这笔钱去做核酸检测；而山东河南等人口密集的省份，医保基金则本身就较为紧张，保证看病都很不充裕，很难再供得起常态化核酸。

实际上，对医保基金而言，核酸可能还并不是支出的大头。更大的头或许是疫苗。

2、疫苗、隔离及治疗的钱谁来出？

新冠疫苗是不是要让医保基金报销，在疫苗面世初期，有过一场辩论。疫情期间，许多企业暂缓营业，医保也同步出台了优惠政策。2020年起，医保基金累计为全国975万家参保单位阶段性减征1650亿元，与3.6万亿总量相比虽然不多，也少收了不少钱。

但不到两个月，新冠疫苗就纳入了医保，在国内实施免费接种。

价格谈判可能是医保同意参与新冠疫苗报销的推动力之一。国内接种的新冠疫苗以灭活疫苗为主，而灭活疫苗的生产需要能够处理活病毒的高生物安全级别实验室，成本相对较高。在科兴与中生疫苗刚面世的时候，标价是200-300元/剂，这个价格医保基金肯定付不起。但随着一轮轮降价，厂商先将采购价降低至90元/剂左右，后续又逐步降至40元/剂、20元/剂。

根据公开信息，截至今年4月初，我国共接种新冠疫苗32亿剂，疫苗费用1200余亿元（平均每剂37.5元），由医保基金和财政共同分担。

医保基金具体分担了多少比例不得而知。今年一月，国家医保局对此给出了两个补充说明：

疫苗和接种费用由医保基金负担，财政对医保基金给予适当的补助，居民个人免费接种。

医保基金主要通过动用历年的结余来负担，不影响当期基金的收支，也就是说，不会影响群众当期的看病就医待遇。

根据第一个补充说明推测，医保基金可能出了主要的疫苗经费。

除了疫苗外，医保经费也参与支持新冠患者的治疗。国家规定新冠肺炎患者100%免费治疗，其中65%的费用由医保报销，其余的由地方财政补贴。

如今，新冠肺炎病毒感染者中无症状和轻症占绝大多数，真正需要“治疗”的病例并不是很多。截至今年4月，医保基金预付专项资金用于新冠肺炎救治，累计预拨专项资金200亿元，仅仅结算了29.7亿元。

而隔离、方舱建设、志愿者招募等费用，医保基金没有报销的理由，主要的经费仍然出自各级地方财政。

3、全走财政，问题就解决了吗？

公众认为医保基金的钱是“我们的”钱，是救命钱，不应该随便动。这个认知当然是对的，但所谓羊毛出在羊身上，地方财政的钱也一定程度上来自公众的税、费、债和溢价（比如土地-房子）等。

把所有的压力都转嫁给财政，并不能解决现有的问题。

很多做生意的朋友都知道，对企业现金流而言，最糟糕的情况之一就是“拖欠供应商货款”。而让某一级财政支付超出其能力的钱，相当于逼着政府拖欠社会的货款。

许多媒体报道了政府对医院和企业进行“压账”的现状。政府的支付周期变得十分漫长，压账半年甚至一年成为常见操作。

这对企业而言或许最大的影响是破产倒闭，但公立医院也承担了很大一部分核酸检测费用，许多钱要靠医院垫付。长此以往，这势必影响医院的正常运转，耽误百姓就医看病。

另外，防疫费用大规模占用地方财政的公共支出预算，也将调度其它重要民生领域的公共支出，可能会影响民众的教育、社会保障、就业、文化事业等各个方面的经费。

在防疫中，直接对防疫进行的投入，仅仅是相关财政支持的很小部分。有一个公开数据可供参考：2020年，从武汉封城开始的四个月间，中国疫情防控支出上千亿，而全年复工复产的经济扶持预计逾两万亿，全年财政支持规模（包括消费券、各类减税减费）逾八万亿元。

不管谁来出钱，防疫费用的问题都不是小事。虽然中央财政已经累计提供了千亿级别的各类抗疫补贴、公共卫生建设补助，一些专家也提出继续增发“抗疫特别国债”之类的手段，但要想根治这一难题，需要真正做到一一科学防疫，开源、节流、提质。