构建“双循环”新发展格局笔谈｜新发展格局需要怎样的人口发展格局？
来源：中国发展观察02-03 13:46
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“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”是以习近平同志为核心的党中央对“十四五”和未来更长时期我国经济发展战略、路径作出的重大调整完善。人口数量和质量是新发展格局形成的基本变量，“十四五”时期应立足形成与新发展格局相匹配的劳动力结构，加快完善扩内需的制度设计，探索形成以居住地为主的社区养育服务体系，降低养育成本；顺应人口流动规律，推进城乡要素双向、对等互融互通，促进健康和养老产业发展，为壮大内需提供增量动力；不断提高人口质量，加大创新型人才引进和培养，推进职业教育和基础教育有机结合，探索建立成果应用转换实效的考核机制。

人口规模和人口质量是构建新发展格局的基本变量

从全球发展经验来看，大国经济都具有可进可退的国内国际双循环经济体系，但无论是国内循环的内需壮大问题，还是国际循环的经贸关系，合理的消费规模和有效的人力资本是形成双循环体系的关键因素。

从国内大局来看，人口规模是国内循环的基础条件。形成新发展格局，扩大内需是源头，而内需来源主要为人口规模效应、集聚效应。2019年我国总人口突破14亿，劳动力占比超过70%，在统一市场中具有4亿多中等收入群体和1亿多市场主体，超大规模优势明显。据测算，2019年底我国已形成了至少7个超大城市和14个特大城市（依据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），本文测算出2019年我国21个特大与超大城市分别是上海、北京、天津、石家庄、广州、深圳、武汉、重庆、成都、西安、东莞、南京、杭州、佛山、沈阳、青岛、长春、济南、郑州、苏州、哈尔滨，其中，上海、北京、天津、广州、深圳、重庆、成都是超大城市），这21个超大特大城市对2019 年全国经济贡献率近32%，同时吸纳近22%总流动人口，其中，上海、北京、天津、广州、深圳、成都等6个超大城市分别吸纳了976.21 万、778.4万、499.01万、562.8万、847.97万、156.9万流动人口。当前我国仍存在较大规模农业转移人口，2019年农民工总量近2.91亿人，较上年增加241万人，而外出农民工则比上年增加159万人，总量约1.74亿人，其中，城镇常住农民工占外出农民工总量也近77.5%，伴随收入水平不断提升，引导人口合理流动和稳定落户能够有效提升收入水平和促进要素市场一体化，城镇化引发的内需市场潜力还将不断释放，这都是畅通国内大循环的关键着力点。

从国际大局看，人口质量影响国际循环产品技术水平。国际循环本质就是贸易、投资、技术引进以及对外项目建设等经济活动，无论是对货物贸易，还是服务贸易或对外项目建设，人口质量和人口素质是决定我国参与国际循环价值链位置的核心变量。当前中国经济已进入后工业化和服务业发展并存的时期，2010年后“人口红利”逐步式微，我国原有加工贸易优势逐步丧失，此起彼伏的贸易保护主义、技术管制及突如其来的新冠肺炎疫情进一步加剧了逆全球化趋势，国际循环不畅和全球经济不稳定风险要求改变我国“两头在外”的经济发展方式，出口和投资拉动经济增长模式逐步向内需和外需协调模式转变，“高水平引进来”和“大规模走出去”成为了我国参与国际经贸活动的新常态，经济增长将更多地依靠人力资本质量和技术进步，工业机器人、人工智能等新技术应用与制造业不断融合发展，这对劳动力素质和技能水平提出了更高要求。

从人口视角看影响新发展格局形成的主要问题

扩大内需和促进人力资本累积是加快形成新发展格局的关键，当前持续人口流动失衡和人口变化将对人口规模和人口质量产生不利影响。

（一）农业转移人口能否稳定落户是扩内需的重要增量

“城乡区域经济循环是国内大循环的重要方面。”富余的农业转移人口是否稳定在城市落户是国内大循环增量的重要组成，从更长的时间阶段来看，尽管2014年以来流动人口规模增速下降，已由2014年2.53亿人下降至2019年2.36 亿人，占全国人口比重也由2014年18.50%下降至2019年16.86%，但人口流动仍处于活跃期，流动人口规模仍然较高。农民工规模自2009 年以来始终保持增加，2019年农民工规模近2.91亿，占全国总人口20.77%，其中2019年在城镇居住的进城农业转移人口近13500万人，占全国总流动人口57.2%。从城乡流动人口关系来看，外出农民工占流动人口在2009~2019年间呈现“U”型变化，如图1所示，拐点仍然出现在2014年，这表明2014 年前以城市间人口流动为主，而在2014年后城乡人口流动占主导。当前除个别超大城市外，其余城市落户制度门槛已基本取消，但2019年外出农民工仍存在显著增加，外出农民工规模近1.74 亿，占流动人口73.83%，且2014 年后增幅较快，这表明农村流动人口并未有效融入城市户籍，呈现在流出地与流入地之间的周期性迁移。一方面，目前精准落户政策储备不足，尚未有效激发农业转移人口落户意愿，统筹一体的城乡土地制度改革迫在眉睫；另一方面，户籍制度改革收益和成本尚未取得广泛的一致共识，进城农民工就业技能欠缺和城市产业发展需求还存在供需错配。

（二）持续的人口净外流造成区域发展分化

人口过度持续外流将直接改变本地劳动力结构和消费规模，首先，人口净外流导致这类地区丧失产业发展所需的劳动力，造成发展路径被低端锁定，无法及时抓住发展转型机遇。从城乡融合发展和乡村振兴的战略角度来看，劳动力的不断外流是贫困地区出现了很多“空心村”“老年村”的主要原因。当在这样的贫困村推行产业扶贫和发展农村产业时，劳动力欠缺是制约巩固扶贫实效的重要因素，青壮年劳动力不足将直接影响劳动密集型产业扶贫项目的顺利开展。在这种情况下，这类贫困村不得不选择规模较小的养殖或种植业，但这些项目大多附加值不高，产业发展后劲也不足。此外，还存在因人口外流造成承包地抛荒现象，其中许多土地分散，没有连片种植，如何整合并利用这些土地资源也是促进乡村产业发展的重要因素。其次，部分人口净外流显著的地区还多为户籍人口规模较大的区域，人口净外流不利于实现扩内需的政策预期。如周口、商丘、信阳、驻马店、阜阳、南阳等城市具有较大户籍人口规模，但其多年常住人口与户籍人口均倒挂，部分II型大城市与中小城市也属于多年的人口净外流地（如洛阳、开封、盐城、济宁等II型大城市及南宁等I型大城市），人口过度外流无疑会降低本地购买力，这种负市场规模效应将进一步放大虹吸效应。

其实，人口向经济密度较高城市流动是客观经济规律，缺少就业机会、本地工资较低、临近区域中心城市是人口流出城市的典型特征。已有研究都表明，增加受教育年限和投入能够显著促进人力资本累积、缩小收入差距，且教育回报率随收入水平增加而累加，但是当本地无法提供能够满足预期工资水平的就业岗位时，人口持续外流不可避免。人口外流导致城市功能区进一步收缩，造成城市公共资源闲置和城市区退化，而忽视人口外流因素的城市增量规划还将放大基础设施债务负担。这种因人口外流导致的区域性“逆城市化”或“城市收缩”现象本质上是大城市集聚效应的对立面，人口规模既定条件下人口自由流动势必导致部分地区存在人口外流，这些地区应立足区域比较优势，在满足基本农田和生态功能区条件下，重点发展不依赖于人口集聚的产业，例如现代农业、旅游康养和新能源产业等。

（三）人口流动空间失衡阻碍人力资本有效形成

作为经济增长核心驱动要素的人力资本，人力资本的空间分布基本决定了经济空间格局，更加均衡的高质量区域协调发展格局必然也要求人力资本的合理空间分布。具有知识储备和有效创新输出的劳动力稳定供给是人力资本的最基本特征，人力资本存量和增量对经济增长和劳动者福利水平都有显著影响，人力资本累积水平的高低影响创新能力，是影响全要素生产率的重要变量，可看作一种外部性影响因素。同时，人力资本存量也可作为一种生产要素投入，与资本、技术、劳动力要素等同。

人口持续外流不仅降低了人口规模基数，对本地劳动力教育和年龄结构产生不利影响。国家卫健委对中国流动人口的抽样调查表明，本地外流人口多为青壮年劳动力，年龄多集中分布于40岁以下，如图2所示，城市流动人口抽样数平均年龄由2011年34.31岁增加为2017 年37岁（作者根据2011~2017年国家卫生健康委提供的中国流动人口动态监测调查数据（China Migrants Dynamic Survey，简称CMDS）计算，本文剔除了数据歧义样本，样本数为902814人，2011~2017年流动人口总量的平均年龄为35.38岁）；流动人口的受教育水平较低，以2017年数据为例，高中及以下教育水平约占抽样人口数的82%，大学本科占比约17%。教育是促进人力资本形成的主要方式，人口外流造成外流地的人力资本投入要素缺失和断层，这直接制约了本地人力资本有效形成，并对经济增长效率和发展方式产生不利影响。其次，人口规模不充分和人才结构失衡还会造成人力资本和产业结构错配，导致从工业向服务业的产业结构转换失灵。产业结构“服务业化”的经济产出效率与人力资本投入紧密相关，当人力资本水平较低时，一般服务业容易吸纳过多人口，引起“鲍莫尔—富克斯”（Baumol-Fuchs）“成本病”，只有具有较高人力资本水平的地区才享受到服务业发展的经济优势。2010年除北京等省市外，其余多为工业主导，但2012年后，原工业比重较大的山西、内蒙古和天津的主导产业已慢慢向服务业转变，由于科学技术、金融、信息技术服务等生产性服务业对劳动力技能水平、创新投入等要求都较高，当前这些省市的原有产业结构及区位优势还无法满足生产性服务业的发展要求，造成了产业结构转换失速，加剧地区发展不平衡，引起所谓“南北经济分化”问题。

（四）人口老龄化加剧，人口生育配套政策亟待完善

当前人口老龄化趋势明显，已成为可预见的“灰犀牛”事件。2019年65岁及以上老年人口突破1.76亿，占我国总人口比重近12.6%，老年抚养比近年来也都保持每年1%的上升幅度，2019年中国老年抚养比0.18，如图3所示。老龄化趋势愈加显著的劳动力结构将会降低新知识和新技术学习、创造及应用能力，无法有效、及时满足新技术应用推广和产业结构升级的要求，人力资本累积增速逐步递减。作为生产要素和消费主体，人口变化这一特征势必影响“需求牵引供给”和“供给创造需求”等政策预期，人口老龄化不仅直接导致劳动力供给下降，降低劳动参与率，而且还将增大养老负担，对劳动力市场、养老金财政支付能力产生不利冲击，2020年除广东、北京、福建、江苏、浙江、上海和山东外，其余省市养老金净贡献均为负，均依靠中央调剂。

“当前低生育率和低人口增长率皆呈现不可逆转趋势”，这要求更具包容性的人口生育配套政策尽快完善。从国家统计局公布数据来看，自2014年起，中国15~64岁年龄段劳动力人口已进入负增长，且下降趋势短期无法扭转，15~64岁劳动力人口比重从2010年已逐步下降，从2010年占全国总人口比重74.5%下降至2019年70.6%。从少儿人口比重来看，0~14岁人口比重逐步下降，也已经由2000年的22.9% 下降至2019年的16.8%，这表明年轻人群比重正在进一步下降，根据流动人口抽样调查数据CMDS分析显示，越来越多的外出就业年轻流动人口推迟了生育年龄，“不敢生”“不想生”“不敢养”“不想养”的情绪在城市青年人群中普遍存在，尤其是在北京、上海等一线城市。从生育意愿进一步分析，具有较大规模的中等收入人群主要为工薪阶层，由于政策约束边界、养育成本和收入水平等实际问题，这部分人群生育意愿不高，提高“一孩”的养育质量才是这部分代表人群所关注的重点问题。但与此同时，具有较高收入水平的高收入人群和低收入人群的生育意愿相对较高，人口生育政策对这部分人群的约束性不高，这种不同人群的政策诉求使得人口生育政策对象和目标存在错位。

把优化人口发展格局作为加快形成新发展格局的关键举措

新发展格局是统筹国内和国际两个市场、塑造国际合作和竞争新优势的必然选择，为加快形成新发展格局，应尽快优化人口发展格局，解决好人口问题的不利影响。

第一，加快完善扩内需的制度设计。夯实内需是形成新发展格局的源头，要扭转劳动力下降趋势，首先要加快完善包容性生育制度体系。以女性生育意愿为根本，提高带薪产假制度灵活性，为降低家庭学前养育成本，探索建立以居住地或社区为基本单位的居家养育服务，以社区医院为依托配套生育和养育服务人员。实施积极应对人口老龄化的国家战略，促进健康和养老产业发展，加大照料养护医保的报销比例，放大健康消费需求。完善再分配的制度设计，增加劳动收入初次分配比重，进一步提高个人所得税起征点；对当前受新冠疫情影响的小微企业和创业者切实落实租金和税收减免政策，逐步扩大中等收入群体。

第二，推进城镇化进程中的城乡要素双向、对等互融互通。我国有近3亿农民工，解决好他们及其家庭的就业、就学及民生保障，将释放出巨大的需求潜力。在基本公共服务均等化基础上，应顺应人口流动经济规律，实现就业机会“从集聚中走向平衡”。推进制造业进一步向中西部地区转移，逐步实现流动人口同等工资收入水平下的本地就业。在坚持基本农田和生态功能前提下，立足城市化地区、农产品主产区、生态功能区的比较优势，加快推进城乡要素双向、对等互融互通，提高农村产业现代化水平，将农村产业融入城市产业分工体系；探索建立农村土地有偿转让与城市落户的挂钩机制，促进城市优质教育资源和医疗条件向这部分人群倾斜，进一步切实增强农业转移人口落户意愿。

第三，优化人才供给结构。为实现劳动力供给对新发展格局需求的合理匹配，人力资本是关键。“十四五”期间应强化区域创新动能的培育，加大科研技术国际交流，积极引进先进制造业核心技术和科研团队，助力国内基础研发和高新技术制造业发展。实现科技自立，从根本上要有基础学科与新技术应用相结合的独创性人才，要加快完善高质量教育的人才培养体系。推动职业教育与高等教育结合发展，探索建立成果应用与科研发表等同的职称晋升机制；对进城农业转移人员，应加大职业教育及培训，提升技能水平。此外，为应对国外技术摩擦和技术封锁，要加大对掌握核心技术的我国科研人员保护和配套支持，防止核心人才损失、流失。
（本文受中国社会科学院创新工程项目“释放城镇化改革红利的领域与对策研究”（RKSCX2017014）和中国社会科学院青年人文社会科学研究中心“京津冀协调发展背景下的人口疏解政策调研”课题资助）

作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所