人民防空

动员人民防备空袭采取的行动

人民防空，是政府动员和组织人民群众防备敌人空中袭击、消除后患采取的措施和行动。它同要地防空、野战防空共同组成国土防空体系，是现代国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国利民的社会公益事业。

习近平参加第七次全国人民防空会议指出：把人民防空纳入十三五规划。

中文名:  人民防空

外文名:  Civil Air Defense

性质:  动员人民防备空袭采取的行动

社会现状:  人民防空纳入十三五规划

目的:  防备敌人空中袭击、消除后果

人防理念→基本问题

人民防空的基本问题是人民防空的根本性、全局性问题，主要包括人民防空基本要素、人民防空基本任务、人民防空领导体制、人民防空指导方针和原则、人民防空基本特征、人民防空地位作用等。

构成因素

构成人民防空必不可少的因素。包括人民防空力量、人民防空工程、人民防空指挥、人民防空信息、人民防空对象、人民防空保障。人民防空基本要素及其相互联系、相互作用，影响人民防空的建设和发展，决定人民防空行动的成效。担负人民防空勤务的各种专业队伍和群众性组织。有些国家或地区由民防专业队伍担负人民防空勤务。包括抢险抢修、医疗救护、消防、治安、防化防疫、通信、运输、伪装示假、设障干扰等专业队伍，以及红十字会、红新月会、慈善团体等志愿者组织。

主要作用

人民防空力量既是战时消除空袭后果的骨干力量，也是平时抢险救灾的突击力量，具有平战双重功能，是人民防空中最活跃的要素。为保障人民防空指挥、通信及人员、物资隐蔽等需要而修建的工程。简称人防工程，有些国家称民防工程。包括各种人民防空指挥、通信设施，隐蔽工事，储存生产、生活资料的地下仓库，工业企业的地下生产车间，地下交通设施，地下医院等。

人民防空工程主要起隐蔽和防护作用，为人民生命财产提供安全保障，是人民防空中最重要的物质基础。人民防空指挥员及指挥机关对人民防空行动的组织领导活动。指挥贯穿于人民防空行动的始终，实质是指挥人员通过运筹决策、计划组织、协调控制，力求实现人与物的最优化结合，形成最大的整体合力，谋求最大的效费比，对于人民防空行动的效能起着至关重要的作用。应用于人民防空行动的各种情报和消息等的统称。

人民防空领域运用各种先进的通信手段，以及计算机技术、人工智能技术，建立空袭情报报知网、防空警报报知网和人民防空指挥通信网，获取、传递、处理和利用人民防空信息。人民防空信息是影响人民防空效能的重要因素，成为人民防空工程和人民防空力量发挥效能的倍增器，制约和影响人民防空行动的诸多方面。人民防空行动所防护和救助的目标。包括人员、物资和重要经济目标等。保护人民防空对象是人民防空行动的根本目的。人民防空对象的确定，决定人民防空行动的任务，影响人民防空行动的组织实施。为顺利实施人民防空建设和行动而采取的各项保证性措施与相应活动的统称。包括情报、通信、警报、交通、运输、工程、伪装、防化、经费、物资、装备器材保障和政治工作等。人民防空保障对人民防空指挥决策能力、人民防空力量的行动能力、人民防空工程防护功能的发挥、人民防空行动的整体协调以及人民防空行动的结果具有直接影响。

主要任务

人民防空任务分为战时防空袭，平时人民防空建设，以及参与突发公共事件紧急救援。采取各种措施，减轻空袭中人民群众伤亡、重要经济目标损害，防范次生灾害和衍生灾害的发生和扩展，维护城市功能的正常运转。

主要包括：

①发放防空警报。依据上级空袭情报预报或发现敌人空袭征候时，迅速发放防空警报。

②组织人口疏散隐蔽。根据防空袭命令，由国家授权的地方政府统一组织人口疏散，组织未疏散人员迅速隐蔽。

③组织实施重要经济目标防护。根据重要经济目标的性质、特点，采取相应的防护措施。

④组织消除空袭后果。迅速判明空袭造成的损害情况，查明敌方是否使用了核、化学、生物武器及使用的地点和沾染区，组织指挥人民防空专业队伍和群众消除空袭后果。

建设任务

和平时期人民防空建设是人民防空的中心任务。

主要包括：

①制定人民防空建设规划。根据人民防空需要，结合城市发展水平，制定人民防空工程的规模、布局、战术技术要求及相应的实施规范。

②组织修建人民防空工程。根据人民防空建设规划，组织修建各种类型的人民防空工程，包括人民防空工程的建设、维护、管理及平时使用和战时功能转换等。

③建立人民防空通信和警报系统。人民防空主管部门负责制定人民防空通信、警报建设规划，组织人民防空通信、警报网的建设和管理。

④制定人民防空计划和人民防空预案。根据上级赋予的防空袭斗争任务和指示，分析城市遭空袭后危害的程度和范围，确定防空袭的重点，制定防空袭行动计划、保障计划和方案。

⑤组织和训练人民防空专业队伍。按照专业对口的原则组织抢险抢修、医疗救护、消防、治安、防化防疫、通信、运输、伪装示假、设障干扰等人民防空专业队伍，平时结合生产、工作进行训练和定期组织综合演练。为适应信息化战争的需求，还可视情组建防空信息报知、伪装、心理防护、工程维护专业队伍和民防专家咨询队伍等。

⑥对人民群众进行防空知识教育。国家人民防空主管部门负责组织制定人民防空教育计划，规定教育内容和训练要求，对在校学生、广大民众和干部进行各种形式的防空教育和训练。

参与形式

参与突发公共事件紧急救援是和平时期人民防空的重要任务。形式主要有：负责或参与突发公共事件紧急救援的应急指挥；为突发公共事件紧急救援提供指挥场所和通信保障；运用防空专业队伍实施现场紧急救援；为突发公共事件紧急救援提供装备器材；通过人民防空教育，提高人民应对突发公共事件的自救、互救能力等。

人防领导→领导体制

世界各国防空领导体制不尽相同，多数国家实行由国防部、内政部或国土安全部单独领导的体制。中国人民防空实行政府、军队共同管理的双重领导体制。国务院、中央军事委员会领导全国的人民防空工作，县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。各级人民防空办公室是各级人民政府的人民防空主管部门。国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作，县级以上各级地方政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作，中央国家机关人民防空主管部门管理中央国家机关的人民防空工作。政府的有关部门、城市的街道、企业事业单位也都建立人民防空机构或编配有专职工作人员，对本单位、本部门的人民防空工作实施领导、规划和督促检查，并设有技术指导机构和部分保障分队。人民防空指导方针和原则是人民防空建设和行动的方向和准则。根据军事战略、国土情况、经济发展水平等确定。

中国人民防空以《中华人民共和国人民防空法》为依据，实行“长期准备、重点建设、平战结合”的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。坚持人民防空与要地防空、野战防空相结合，战时防空与平时防灾减灾救灾相结合，长远建设与应急建设相结合，国家建设与社会、集体、个体建设相结合。

主要特征

人民防空作为应对空袭危害或参与突发公共事件紧急救援的社会活动，有着明显的特征。人民防空的多元性体现于人民防空的各个要素中。人民防空力量的构成，包括各级政府组织、民防部队、人民防空专业队伍、人民防空志愿者组织、各种非政府组织和群众团体，必要时许多国家还使用武装力量支援人民防空工作。人民群众既是人民防空对象，又是人民防空力量。人民防空对象除了人员以外，还包括政府机构、企业事业单位等重要目标，以及社会生活的各个方面。人民防空行动形式多样，包括疏散防护、隐蔽防护、消除空袭后果等。空袭一方对空袭的目标、时间、手段、强度等有主动选择权，人民防空是防备敌人空袭、消除空袭后果所采取的具有防御性质的措施和行动，信息的获取和处理、防空袭行动决策、防空袭行动实施都具有滞后性。

人民防空对象的行动、去向、防护措施等受到一定的制约，在防空袭行动中处于被动地位。人民防空的被动性，决定了人民防空指挥和行动的时效性。特别是信息化条件下，空袭呈现出全方位、全时空、全纵深的特点，对抗双方互动节奏明显加快，战场信息量急剧膨胀，及时、准确、有效的信息对人民防空指挥和行动起着关键作用。空袭的突然性和破坏性增大，人民防空行动的频率加大，技术含量提高，物资器材消耗增加，需要及时可靠的经费、物资、装备、器材的保障。防空袭斗争环境的残酷性，要求对民众的政治动员和心理防护工作更加及时有效。空袭灾害随着时间的延长会不断增大，消除空袭后果行动必须及时有效。

人民防空是国家行为，是国家意志的体现，也是社会全体成员的共同行为。各国政府都以法律的形式赋予了组织者必要的权力，对公民在人民防空中的权利和义务、奖励和惩罚等作出明确规定。人民防空的法律法规，体现了人民防空建设与行动在实施过程中的强制性。世界各国普遍将人民防空（民防）视为国防的组成部分，其组织指挥机构和力量除编有少量现役军人外，许多国家在领导关系上，还将人民防空（民防）系统置于政府和军事机关的领导之下；在行动的组织指挥上，是以军事化指挥要求实施的；在人民防空力量的性质上，将人民防空（民防）专业队伍作为现役或预备役部队加以建设；在编制上，各国人民防空（民防）专业队伍大多参照了军队模式，组织序列完整，指挥体系健全，具有准军事化部队的特性。

建设原则

和平时期，人民防空建设遵循的原则有：①着眼全局、统筹规划。着眼战略全局与社会发展的长远利益，对人民防空整体建设进行通盘考虑，统筹安排，统一规划。既保证战时人民防空的需要，又有利于平时的经济建设、群众生产生活和城市的全面持续发展。

②同步建设、协调发展。人民防空建设应与经济建设协调发展，与经济发展水平相适应。还应与城市建设相结合，从规划、设计、建设、维护、使用、管理等方面，力求做到统一规划，同步建设，科学开发，合理使用，以节省投资、提高效益。

③突出重点、分步实施。把握人民防空建设重点，先重点城市，后一般城市；先重要经济目标，后一般目标；先重要工程，后其他工程。人民防空指挥工程，通信、警报系统的防护工程，指挥机关的掩蔽工程，城市“生命线”防护工程等，应作为建设的重点。

④科技强业、注重效益。注重运用现代科学技术手段，大力促进人民防空建设的发展，使人民防空的各项建设和准备，既符合战备的需要，又能在平时经济建设中发挥作用，把战备效益、社会效益和经济效益统一起来。

⑤依法建设、依法管理。制定和完善人民防空的法律法规。严格执法，查处各种违法、违纪行为。依法对人民防空工程建设实施管理。严格把握规划设计、建设施工、检查验收等环节，切实保证人民防空工程建设的质量。

战争时期，人民防空行动的基本原则是组织人民防空行动的基本依据。主要原则有：全民动员、共同参与，统一组织、周密协调，充分准备、快速反应，以人为本、重点抢修等。参与突发公共事件紧急救援时，人民防空抢险救灾行动的组织实施，遵循统一指挥、以防为主、分级管理、平战结合的原则。

人防沿革→历史背景

人民防空随着空袭武器的产生而产生，随着空袭规模和样式的发展而发展。第一次世界大战期间，交战双方的航空兵在对战场军事目标袭击的同时，也对敌后方居民集中区和经济目标进行轰炸。德国对伦敦先后进行过多次空袭，造成了重大伤亡，引起了英国对防空的重视。

1917年8月，英国伦敦率先成立了防空指挥部，在市区采取保护居民、工厂等防护措施，主要是发放防空警报，实行灯火管制，伪装遮蔽，构筑防空洞，疏散居民，消防救护等。许多参战国纷纷仿效英国，组织居民防备敌人的空袭，消除空袭后果。第一次世界大战后，欧洲许多国家认识到，军用飞机的迅速发展对居民和工业中心构成了日益严重的空袭威胁。

20世纪20～30年代，各国开始实行广泛的民防计划。1925年，苏联制定了局部防空计划，用于保护西部边界上宽达500千米区域内的居民和重要设施。该计划在1932年又有所扩大。

第二次世界大战期间，空袭武器迅速发展，空袭规模和破坏程度增大，交战双方把轰炸对方城市和重要军事、经济目标，破坏战争潜力，动摇民心士气，作为赢得战争胜利的重要手段之一。许多参战国对居民和经济目标的防护更加重视，设立民防指挥机构，构筑防护工程，设立防空警报系统，组织人员疏散掩蔽和消除空袭后果，减少了空袭造成的损失。

1941～1944年，列宁格勒（今圣彼得堡）在被德军围困的3年零1个月中，疏散人口170多万，搬迁企业和科研机构160多个，构筑工事掩蔽居民159万人次，组织了救护、消防、支前等民防队伍20多万人，有力地支援了苏军作战。

第二次世界大战后，战略空袭力量特别是核武器和弹道导弹得到迅速发展，迫使不少国家把民防建设作为战争准备的重要内容，投入大量资金，建设和完善民防体制和设施。苏联在国防部设立民防司令部，在加盟共和国、边疆区、州、市和区，以及工厂、农庄、院校设置了各级民防指挥机构，并建立了专业性与群众性相结合的民防部队，既担负平时的抢险救灾，也担负战时的防空任务。

美国在国防部设立民防准备局，州、市、镇都设有民防机构。西欧一些国家把民防纳入国家总体防御体系，作为国家防御战略的重要组成部分。从20世纪50年代开始，法国、德国、意大利、瑞士、芬兰、挪威、比利时、加拿大等国相继制定民防法律，规定适龄公民有参加民防训练、执勤，并以财物支援民防建设的义务，注重对居民进行防空教育和训练；建立完善的民防体系和可靠的民防通信报警系统，修筑大量的地下指挥工程和人员、物资掩蔽工程，甚至把一部分重要工厂或生产车间、医疗设施转入地下，有的还组织专业民防部队和义务民防队。

20世纪中后期，许多国家赋予民防战争灾害防护和自然灾害、灾害性事故预防救援任务的双重职能。1986年，苏联在切尔诺贝利核电站的事故处理中，民防部队最早到达现场，投入大量兵力进行救援。1987年军队撤离后，民防部队仍然承担善后工作。在应对类似日本东京沙林事件、美国911事件、西班牙311爆炸案等恐怖袭击事件和其他突发公共事件紧急救援中，民防发挥了重要作用。科索沃战争和伊拉克战争中，高技术武器广泛应用，空袭出现了许多新的特点，对人民防空的任务、体制、指挥、工程等提出了新的问题。

中国组织人民防空始于20世纪30年代。中国国民政府为防备侵华日本军队的空袭，于1934年在部分省、市设立防空司令部，在一些市、县、镇建立民防组织，1937年颁布《防空法》。抗日战争期间，在少数大中城市建立防空警报系统，修建防空洞，组织防空演习及人员和物资疏散。中国共产党领导下的中华苏维埃政府于1933年在中央苏区的部分城乡建立防空防毒委员会，组织指挥人民群众防空。抗日战争期间，在陕甘宁边区和各抗日根据地都采取了防空措施，减少了空袭造成的损失。

建国初期

中华人民共和国成立后一贯重视人民防空工作。1950年，中央人民政府政务院颁布《开展人民防空工作的决定》，要求设立中央和省、市人民防空筹备委员会，后改为人民防空委员会。人民防空委员会自1950年5月开始陆续建立，由中央和地方政府、军队及人民团体的领导人组成。

中央人民防空委员会筹委会 （1950年11月-1954年4月）。

1950年11月21日中共中央发出通知，成立中央人民防空委员会筹委会。主任由政务院总理周恩来担任。委员5人，分别为彭真（中央政法领导小组组长、政务院政治法律委员会副主任），薄一波（中央财经委员会副主任），聂荣臻（代总参谋长），罗瑞卿（公安部部长），李立三（中央人民政府委员、政务院委员，原政治局常委）。中央人民防空委员会筹委会秘书长由李立三兼任。

中华人民共和国成立初期，中央人民政府政务院于1950年颁布《开展人民防空工作的决定》，中央和部分省、市建立了人民防空领导机构，对群众进行防空知识教育，训练防空干部，组建防空自卫队，组织人民群众进行防空袭斗争，奠定了人民防空工作的基础。

1953年，中国共产党中央委员会制定了“长期准备，重点建设”的人民防空方针，明确了人民防空的任务、组织体制和建设标准。

延续建设

1969年8月27日，中共中央决定成立全国性的人民防空领导小组和各省、市、自治区人民防空领导小组，以加强人民防空工作。在各级防空领导小组的指导下，普遍开展了群众性的挖防空洞和防空壕的活动。

1969年，为加强人民防空的组织领导，成立了全国人民防空领导小组。各军区、省（自治区、直辖市）和主要城市都调整和健全了人民防空领导机构和组织，成员由政府、军队及有关部门的领导组成。各级人民防空领导小组下设工作机构，承办日常工作。政府有关部门、重点城市的街道和大型厂矿、企业事业单位也都建立了相应的机构或编派专职人员，对本单位的人民防空工作实施领导、规划和监督检查。

1971年7月召开的第二次全国人民防空会议，总结了人民防空建设的经验。根据当时中国面临的威胁，毛泽东作出了“备战、备荒、为人民”和“要准备打仗”的指示。全国调整工业布局和疏散大城市人口，加强“三线”规划和建设；对人民群众进行防空知识教育；在城市广泛修建地下人民防空工程；在人民防空重点城市建立警报通信网；组织各种规模的警报传递和城市防空演习。

1972年12月，毛泽东又发出“深挖洞、广积粮、不称霸”的号召，把人民防空建设推向了高潮。

1978年，第三次全国人民防空会议确立了“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的人民防空建设方针；中国共产党十一届三中全会作出关于工作重点转移的战略决策，人民防空以战备、经济、社会的综合效益为目的，走向全面开展、协调发展、注重质量、平战结合的新阶段。

正规建设

1981年，各级人民防空领导小组改称为人民防空委员会。

1984年7月，国务院、中央军委颁布《人民防空条例》，对人民防空建设的方针、政策、原则等作了进一步的明确。

1986年，国家人民防空委员会、建设部联合召开全国人民防空建设与城市建设相结合座谈会，人民防空建设与城市建设的结合得到进一步发展。

1992年，中国加入国际民防组织，加强了国际间民防建设的协作，加快了与国际民防接轨的步伐。

1996年10月29日，第一部《中华人民共和国人民防空法》公布。

1997年1月1日，《中华人民共和国人民防空法》正式实施。

2001年5月，中共中央、国务院、中央军委下发《关于加强人民防空工作的决定》，进一步明确了人民防空建设的指导思想、方针、原则，提出了人民防空建设必须建立统一高效的组织指挥体系、布局合理的防护工程体系、灵敏可靠的通信警报体系、精干过硬的专业队伍体系、保障得力的人口疏散体系、现代化的科研和人才培育体系，努力提高人民防空的整体抗毁能力、快速反应能力、应急救援能力和自我发展能力，以应对现代战争及重大灾害事故，有效地保护人民生命财产安全。此后，部分省、市人民防空部门正式承担城市部分防灾救灾的任务，建立抗灾救灾组织体制，成立抗灾救灾特种专业队伍，并制定地方性的民防法规。

社会意义→地位作用

人民防空在国家安全与发展战略中具有重要的地位和作用：

①人民防空是国土防空的组成部分。中国国土防空由要地防空、野战防空、人民防空组成，三种防空相辅相成，构成“三位一体”的防空体系。

②人民防空是国防动员重要领域。人民防空动员与政治动员、武装力量动员、国民经济动员、科技动员等构成完整的国防动员体系。动员和组织广大人民群众，尤其是城市人民群众与敌人空中袭击作斗争，减少损失，保存战争潜力，对于赢得战争的胜利具有重要意义。

③人民防空是国家现代化建设的重要组成部分。

人民防空建设是城市建设的重要内容，大量地下人民防空工程建设与城市建设统一规划、协调发展，充分开发和利用地下空间，有助于解决交通、能源和环境污染等方面的问题。同时，城市人民防空建设还能提高人民的应急意识，锻炼人民防空专业队伍消除灾害后果、应对突发公共事件的能力，有利于提高城市的整体防护能力。

社会贡献

许多城市的人民防空部门在防汛抢险、防震抗震、化学事故救援、重大交通事故救援、重大火灾事故救援等方面作出了突出的贡献，取得了显著的经济效益和社会效益，有力促进了城市的经济建设和社会发展。随着科学技术的发展，高技术空袭武器大量运用，战争形态和作战样式发生新的变化，空袭与反空袭斗争更加激烈，人民防空组织指挥更加复杂困难，预警和准备时间更加短促，工程防护难度更大，重要经济目标防护问题更加突出，对人民防空专业队伍的素质要求更高，心理防护更加重要。

发展趋势

人民防空的发展趋势主要有以下几方面。为适应未来城市防空袭特点，人民防空建设将更加注重整体规划，将防常规武器袭击和防大规模杀伤性武器袭击相结合，重点防护和全面防护相结合，防精确打击和防传统空袭相结合，防“硬”摧毁和防“软”打击相结合，战时防空与平时防灾相结合，实行防空防灾一体化，不断提高城市整体防护能力。随着空袭武器种类的不断增加，空袭武器毁伤因素的日益多元化，空袭造成的次生灾害和衍生灾害不断增多，城市功能破坏造成的影响日益严重。人民防空将不断丰富防护手段，综合运用多种方式和手段，将被动防护和主动防护相结合，新技术防护和传统防护手段相结合，疏散与隐蔽相结合，集体防护和个人防护相结合，互救和自救相结合，实现数量规模与质量效能的统一，不断提高综合防护能力。现代高技术空袭武器突防能力强，空袭手段多、精度高、密度大、频率高，准确掌握空袭时间、地点和方法的难度加大，组织防护和消除空袭后果的时间缩短。城市人民防空将加快信息获取、处理和传递的速度，运用计算机辅助决策系统，实现定下决心和制定计划的高效率，使各种人民防空设施快速转入战时状态。加强人民防空专业队伍训练，不断提高快速集结、快速展开和快速消除空袭后果的能力。更加重视对人民群众的防空教育，提高快速反应和自救互救能力。人民防空关系到国家的根本利益和人民的切身利益，人民防空建设投入巨大，人民防空设施长期处于待用状态。各国将采取多种措施，通过平战结合，有效开发和利用人民防空工程、设施及其他资源，发挥人民防空建设的经济效益和社会效益；不断拓展筹集人民防空资金的渠道，运用高技术降低维护成本，不断增强人民防空自我发展能力，为国家的经济和社会发展作出贡献。