建党百年·23个一号文件①｜正名止争，家庭联产承包开启农村改革
《中国发展观察》杂志社2021-05-14 14:22
原创 马玉荣 张菀航 中国发展观察
中国管理科学研究院科技管理研究所

开栏的话：回首改革开放43年历史，中央一号文件已成为党中央高度重视农业、农村、农民问题的专有名词。从1982 年到1986年，中共中央连续五年发布以“三农”为主题的一号文件；进入新世纪以来，从2004年到2021年，又连续十八年发布指导“三农”工作的中央一号文件。从1982年提出“进一步发动群众，发展大好形势，有力地推动农业生产全面持续的增长，到2021 年强调“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活”，23 个中央一号文件，每一个都包含着改变历史、推动历史的政策要点；每一个文件出台的背后，都体现了党中央在特定历史阶段、紧要发展关头做出的战略抉择。正因为如此，系统回顾和解析23个中央一号文件，对于正确理解党中央一贯重视“三农”工作的历史，显得尤为珍贵而必要。值此庆祝中国共产党成立100周年之际， 本刊特别策划推出“23个中央一号文件的背后”栏目，旨在深度解读历次中央一号文件的背景与意义，从历史维度总结阐释党中央关于“三农” 工作的一系列重大决策部署，为深化在新征程中持续推进乡村振兴战略的认识提供支撑。

中国的改革开放肇始于农村， 而农村改革的燎原之势，发轫于小岗村燃起的星星之火。农村改革的第一步，是调整农民与土地的关系，而以“大包干”为主要表现形式的家庭联产承包经营模式，当时亟待中央的确认。
在8亿农民的期盼中，1982年的中央一号文件——全国农村工作会议纪要——公布，文件正式肯定了家庭联产承包责任制的合法性。自此，围绕“包产到户、包干到户” 数年的激烈交锋画上句号，农村改革浪潮在全国各地迅速掀起。穷则思变：农民自发“大包干”迈出改革第一步。
1978年，中国农村有2.5亿人口没有解决温饱，差不多占到当时农村总人口的三分之一以上。一些边远地区、高寒山区、少数民族地区，受自然条件等方面制约，发展严重滞后，解决温饱是当务之急。据《湖南省志综合本扶贫·开发篇》记载，1978年湖南省评定贫困的标准为：“食不果腹、衣不掩体、房不挡风雨。”
“当时真的是吃不上饭，一到秋天就得去要饭”，“吃粮靠返销、用钱靠救济、生产靠贷款”，这是安徽凤阳县小岗村“大包干”之前的状态。

国务院发展研究中心原副主任陆百甫对《中国发展观察》记者分析说，新中国成立后很长一段时间，我们在农村工作当中存在“左”的政策偏差，急于求成搞所谓的“向共产主义过渡”，推行人民公社体制模式，生产体制严重不适应尚处在小农生产状态的中国广大农村现实。农业生产搞“大呼隆”，农民分配搞平均主义，农村工作搞“一刀切”。农民的利益与生产责任、生产付出严重脱节，极大地影响了农民的生产积极性和农业生产水平的提高。
长期研究“三农”问题的国务院发展研究中心信息中心研究员赵树凯认为，家庭承包制冲垮人民公社体制，是基础性突破，是农村改革的核心，也是1949年以来中国农村之最大变局。

中国社会科学院农村发展研究所农村组织与制度研究室主任、研究员崔红志接受《中国发展观察》采访时说，小岗村的“大包干”从发轫到被正名经历了一个曲折的渐进过程。早在20世纪50年代，浙江、安徽等多个地区就开展过“大包干”的实践。70年代末，也有少数地区有过昙花一现的“大包干” 探索，但农民自发的这些实践都被“扑灭”了。

中国人民大学农业与农村发展学院教授、中国合作社研究院院长孔祥智对《中国发展观察》记者说，1978年12月召开的中共十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》（简称《草案》），提出要尊重生产队的自主权，恢复按劳分配制度，坚决纠正平均主义，但仍然强调“不许分田单干，不许包产到户”。当凤阳县小岗村的18户村民在昏暗的煤油灯下商量下一年的生计问题时，《草案》中“尊重生产队自主权”的提法激励着他们， 这些村民自主但秘密地把集体土地承包到户经营，并签订保密协议。仅安徽一省，到1978年底以隐蔽或者半公开形式实行“包产到户、包干到户”的生产队就达1200多个。面对广大农民的强烈需求，1979年9 月十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》虽然仍规定“不许分田单干”，但对于包产到户的口径有了松动，允许“某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户”搞包产到户，实际上是在激烈的争论中给农民开了一个口子。 1978年，安徽大旱。天灾使大集体的弊端更加暴露无遗。在这样的背景下，凤阳小岗村以及同省的肥西等地出现了把地分出去的现象——分田到户。赵树凯曾担任《万里文选》编辑组的编辑，他回忆， 一封告状信因此被送到万里（时任安徽省委第一书记）手里，但万里没有表态，只是让调查此事。

在赵树凯看来，无论是当年肥西小井村的“包产到户”，还是凤阳小岗村的“大包干”，都体现了安徽人民穷则思变、敢为天下先的创新精神，这是农村第一步改革取得成功的重要因素。

思想激荡：首个涉农“一号文件”在争论中酝酿

在那个刚刚摆脱十年动乱的年代，对于包产到户、包干到户等农业生产责任制形式，党内外仍有一些不同意见。农村改革出现思想激荡。 包产到户、大包干，这些做法姓“资”还是姓“社”？一些过去挨过整的干部，心有余悸，怕再被“抓辫子”。陕北一位老红军向中央写信，对推行联产承包责任制表达疑问，尖锐地提出农村是“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”。
据陆百甫回忆，随着农村改革的推进，全国在思想和行动上出现了“两头热、中间偏冷”的状况。广大农民对实行承包制改革的愿望十分迫切，但是，面对排山倒海似的改革呼声与浪潮，一些人民公社“三级”干部和部分地方党政领导干部，仍存在不少怀疑、彷徨、争论，出现农民群众推着中层、基层干部改革的“下推上”现象。
中国作为一个农业大国和农村人口大国，要想加快农业发展，至少要让农民先吃饱饭。在看似简单的政策表述背后，高层决策的故事其实相当复杂。赵树凯指出，家庭联产承包责任制的确立经历了两次政策突破。第一次发生在1978年12月至1980年9月，即从中央明确规定“不许包产到户，不许分田单干”到允许特别贫困地区可以包产到户，但是， 依然将包产到户归为“资本主义”， 在政治上理论上给予根本否定。

时任安徽滁县地委书记，后来担任过安徽省省长、国务院发展研究中心副主任的王郁昭在回忆录中透露，小岗村等村庄实行“大包干”后，一些部委、宣传机构的有关领导压制这一新生事物，尤其是1979年3月5日《人民日报》发表“张浩来信”，在安徽省各级干部和农民中引起思想混乱，说明当时针对农业生产责任制的争论十分激烈。
改革的方向和路径在争论中逐渐明晰。崔红志说，1979年9月，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出，“可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。”1980年3月， 国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中提出，要在人民公社内部普遍实行生产责任制和定额计酬办法。

万里晚年曾说，关于农村改革的最激烈斗争，是在1980年的春夏之交。据赵树凯在《万里与农村改革》一书中记述，万里表示：“中国农村改革没有邓小平的支持是搞不成的。1980年春夏之交的斗争， 没有邓小平的那一番谈话，安徽燃起的包产到户之火，还可能会被扑灭。光我们给包产到户上了户口管什么用，没有邓小平的支持，上了户口还很有可能会被注销的。”
邓小平的“那一番谈话”，就是发表于1980年5月31日、后来收入《邓小平文选》而被人们熟知的《关于农村政策问题》。在这篇讲话中，邓小平明确判断包产到户、大包干不会影响集体经济。如同人们一般所理解的，在农村改革政策形成过程中，邓小平的这次讲话意义重大，具有一定的历史标志性。
“第二次政策突破发生在1980 年9月至1982年1月”，赵树凯说， 这次政策突破明确了包产到户（包干到户）不再限制在特定贫困地方，而可以由农民自主选择，在政治理论上也认定为属于社会主义， 进而提升为“农民的伟大创造。”

1980年9月14日至22日，中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论生产责任制问题。会议在讨论包产到户问题时，还是发生了激烈争论。会议最终形成《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的会议纪要，即1980年75号文件。文件开了口子， 贫困地区可以包产到户。这是农村改革进程中第一个、也是唯一以包产到户为核心议题的中央文件。
崔红志告诉本刊记者，75号文件尽管继续认为“农业集体化的方向是正确的，是必须坚持的”，但同时强调，“生产关系必须适应不同地区的生产力水平，要求农业生产的管理有更大的适应性和更多的灵活性”，“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”

1981年底，经胡耀邦批示， 在万里直接领导下，国家农委起草中央一号文件时突破了75号文件的一些限制，让农民自主选择，从而把75号文件中包产到户的“临时户口”改成“正式户口”。1982年1月发布的中央一号文件，即《全国农村工作会议纪要》，正式肯定了土地的联产承包责任制，结束了关于包产到户的争论。
赵树凯说，对于包产到户等责任制在安徽的推进情况，邓小平是了解的。他引述万里晚年的回忆：“亏了小平同志的支持。我从安徽回来多次向他汇报，他表示同意， 可以试验。出了成果以后，他公开表示支持。”
“当广大农民群众和农村干部不知所措的时候，中共中央发布的1982年一号文件《全国农村工作会议纪要》和1983年一号文件《当前农村经济政策的若干问题》，平息了当时的激烈争论，给广大农民吃了一颗定心丸，以包产到户、包干到户为主的各种形式的责任制迅速推行开来。”孔祥智说。数据显示：1980年秋，全国实行“双包” 到户的生产队只占总数的20%；1981年底，发展到50%；到1982年夏，发展到占78.2%；1983年春，发展到占95%以上。至此，家庭联产承包责任制已经成为我国农业的主要经营形式。

一槌定音：家庭联产承包责任制“合法性”正式确立

“当年贴着身家性命干的事， 变成中国改革的一声惊雷，成为中国改革的标志。”2016年4月，习近平总书记到小岗村考察时指出。 “大包干”后的第一年，小岗全村的粮食总产量一路增至13.3万斤， 相当于前十余年产量的总和；人均收入也由上年的22元跃升到400元。这一年，村民们彻底告别了20多年吃国家救济粮和出门讨饭的日子。
自下而上的“边缘自救”推进了一场正式的制度变革。
“1982年一号文件的突出意义在于以中央的名义确立了包产到户的合法性，确立了家庭经营的基础地位，从而奠定了我国农业发展和社会进步的制度基础。”崔红志认为，稳定和长期的承包关系对促进农户增加农业投资有正向影响。文件中提出，对于各种形式的农业生产责任制，“只要群众不要求改变，就不要变动”。同时，文件还强调要切实注意保护耕地和合理利用耕地， “严禁在承包土地上盖房、葬坟、起土。社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体”。
1983年1月2日，作为“三农” 领域的第二个中央一号文件，《当前农村经济政策的若干问题》又进一步从理论上肯定了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造”。

文件指出，联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，促进农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代农业转化。这种趋势，预示着我国农村经济的振兴将更快到来，从而为实现党的十二大的战略目标提供更为有利的条件。“现在， 方向已经明确，道路已经开通，群众正在前进。”

那么，1982年、1983年两个中央一号文件究竟解决了哪些重要问题呢？孔祥智认为主要有以下三点。
第一，明确了责任制的性质。1982年中央一号文件指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”第一次以党的文件的方式对农村中出现的各类责任制进行肯定，明确它们都是社会主义性质的。1983年中央一号文件再次予以肯定：“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”“在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。” 这两个文件的出台，纠正了政学两界对于农村中各种责任制性质的不正确认识，为责任制正了名，为小岗村等率先实行包干到户责任制的村民和支持他们的各级干部正了名，奠定了“双包”责任制迅速推行的基础。
第二，明确表示支持各种责任制的推行。1982年一号文件强调：“不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”这对广大农民给予了极大的鼓舞。1983年一号文件更是强调：“方向已经明确，道路已经开通，群众正在前进。”“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持。”
第三，指明了推行家庭承包责任制的具体路径和方法。鉴于当时各级干部并没有完全统一思想， 1982年一号文件要求“各级领导， 包括省、地、县、社的主要负责同志，要深入基层，调查研究，有计划地培训干部，总结经验，统一认识，解决实际问题，使现行的农业生产责任制，包括农、林、牧、副、渔各业的责任制能够进一步完善起来。”也就是说，不管思想上是否想通，都要按照中央文件精神完善各种责任制；同时支持了那些本来就赞同责任制的领导同志，使他们能够放开手脚大干。1983年一号文件指出：“完善联产承包责任制的关键是，通过承包处理好统与分的关系。以统一经营为主的社队，要注意吸取分户承包的优点。”不仅指出了怎么干，还举了例子，让各级干部学习、体会，起到举一反三的效果。

陆百甫认为，对于联产承包责任制，关键要看其有没有生命力，这是农村改革争论的根本检验标准。陕北调查实践证明，农村联产承包责任制改革具有生命力，大方向是完全正确的。改革主要解决了四大问题：解决了集体劳动“大呼隆”、干活“一窝蜂”“出工不出力”的问题；解决了农业耕作粗放、粮食收打浪费问题；解决了农村分配上的平均主义，农民“看不见、摸不着”问题；解决了社队干部不参加劳动和社员负担过重问题。归根到底，是端掉了“大锅饭” 体制，解放了农村社会生产力，农民生产积极性大大提高。
1983年全国实行家庭联产承包责任制进入高潮，参与的农户达到农户总数的95％。家庭联产承包责任制的实行，为农村商品经济的发展创造了条件。

中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员、博士生导师姜文来在接受《中国发展观察》采访时表示，自1982第一个中央一号文件发布以来，中央密切关注“三农”变化，着眼突出矛盾，及时提出解决对策。随后发布的第二个一号文件，总结了联产承包责任制取得的成就，并针对存在的主要问题作出政策回应，是对首个一号文件的进一步补充和完善。
1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，取消了人民公社制度，乡重新被确立为农村基层行政单位，乡以下实行村民自治。

“经济基础决定上层建筑， 随着家庭联产承包责任制的广泛推行，当时某些上层建筑的改革已然赶不上经济基础变化的需要，亟需应势调整。”姜文来强调，废除人民公社和“三级所有，队为基础” 的管理体制，使日后家庭联产承包责任制的落实有了更为坚定的制度支撑。同时，承包合同制也逐步建立并健全起来。合同制是落实农业生产责任制的重要环节，将国家层面的生产规划安排通过合同的形式落实到农户，实现了服从国家计划和尊重农民自主权的有效结合，这给广大农民吃了“定心丸”，也让更多人收获了实实在在的改革红利。
从以“大包干”的形式萌芽，到连续两年一号文件的肯定，家庭承包责任制在中央的正名与支持下迅速向全国推开，亿万农民的生产积极性从长久压抑中释放出来，逐渐高涨。
相关统计显示，得益于家庭联产承包责任制和各项相关改革，我国农业生产总值在10年间，从1978 年的1459亿元增加到1988年的5300 亿元，按可比价计算，年均增长6.2%。同时，农民人均收入从1978 年的134元增至1988年的545元，涨幅超3倍。

坚守初心：“以人民为中心”续写改革发展新篇章

有评论指出，家庭联产承包责任制的推广，成为推动中国城乡大变革的杠杆，而以产权改革为抓手，更是日后改革进程中始终秉持且珍视的成功经验。
“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，这种实在的承诺直抵民心。由此，农民被赋予了有保障的土地使用权，既有的“生产队”低效模式被打破，国家、集体和农民三者间的利益关系获得重新审视。 赵树凯说，小岗村当年包产到户的意义不仅是解决了温饱问题， 还把农民的自由空间释放出来，是经济社会发展、走向富裕的基础， 也是中国市场经济发展的基础。继而，农村改革推动了城市改革。1980年，我国在深圳、珠海、汕头和厦门建立经济特区。
基于此，赵树凯建议，下一步深化农村改革，还是应给农民以充分的自由，尊重农民首创精神和自我选择。例如，土地“三权分置”改革，既解放了农民，也保护了农民的权利。
时间如白驹过隙，两个中央一号文件的发布距今已过去近40年。但在孔祥智看来，这两份文件至今仍闪耀着实事求是的理性光辉，具有重大的历史和现实意义。

首先，抓主要矛盾。当时， 中央高层和理论界对于“双包”责任制的争论焦点在于性质问题，反对者认为责任制破坏了人民公社制度，是资本主义性质的东西；赞同者则认为不管什么形式的责任制， 都是在人民公社或集体所有制度下的具体经营方式。1982年中央一号文件吸收了后者的观点，明确指出各种责任制形式都是社会主义性质的，这就为推行“双包”责任制形式扫清了意识形态障碍。
其次，避开主要矛盾。这和前述抓主要矛盾不冲突。在当时的各种责任制形式中，包干到户和包产到户是最主要的两种形式，而逐渐以后者为主，即小岗村民所总结的“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，这恰恰是上世纪五六十年代中央所反对和批判的。因此，两个一号文件均强调各种责任制的实质是“联系产量”。如1982年一号文件强调“通过劳动组织、计酬方法等环节的改进”，1983年一号文件更是明确“联产承包制又越来越成为主要形式”， 到了1984年一号文件干脆称为“联产承包责任制”。这就避免了争论，是一种极大的政治智慧。由于这个名称与包干到户责任制内涵不一致，1998 年党的十五届三中全会正式使用“家庭承包经营”这个名称并延续至今， 实现了基本概念的正本清源。
再次，土地制度是农业中一切制度的基础。上世纪70年代末期、80年代初期开始的农村改革，其实质是土地制度改革，也可以称之为新中国成立之后的第二次土地革命。这一制度创新，实现了农村劳动力剩余并推动劳动力制度乃至城镇管理制度、城镇化制度的变迁，推动了农业商品化、市场化，引致了乡镇企业发展和农村工业化。在制度变迁“脚踏车原理”的推动下，土地制度改革是改革开放以来农村乃至城市所有制度变迁的基础。正是1982年、1983年两个中央一号文件，拉开了这场决定中华民族命运的改革的大幕。

“这是一份具有里程碑意义的重要文件。”姜文来如此评价1982 年的中央一号文件。
其重要意义在于，一是开启了中国共产党指导“三农”工作标志性文件的先河。《全国农村工作会议纪要》是我国首份关于“三农”问题的中央一号文件。如今，一号文件已经成为一个具有特殊意义的专用名词。在党对“三农” 工作的全面领导下，亿万人民攻坚克难，成就了我国农业农村天翻地覆的新变化。这与中央一号文件迈出迈好第一步有着密切关系。
二是掀开了中国农业农村重大改革的新篇章。该文件肯定了当时实行的包产到户等各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制，由此拉开了全国全面推广家庭联产承包责任制的序幕，这是农村体制的创新突破，它充分激发了农民生产主体的积极性和创造性，为“三农”发展提供了前所未有的新动能。
三是开启了造福亿万农民奔向美好生活的大门。彼时缺衣少食、生活困窘是百姓直面的最大现实问题，家庭联产承包责任制的实施不仅解决了农民自身吃饱饭的问题， 也缓解了当时全中国粮食生产供给短缺的局面，农民从此看到了发家致富的希望。可以说，文件所引领的一系列改革实践功不可没。
四是启动了建设现代化强国的按钮。家庭联产承包责任制实施后， 我国粮食产量呈现出长期持续增长的趋势，基本解决了百姓温饱问题，农民逐步走向富裕的道路，创造了以较少土地养活全国大规模人口的世界奇迹。与此同时，越来越多的农村富余劳动力从土地束缚中解放出来，成为新中国建设的重要主力军。

“作为由党领导人民群众改革实践的成功范例、典型样板，毫不夸张地说，包产到户的农村体制改革进一步催生了其他领域的积极变革，可谓是中国改革进程的‘领头羊’，深刻影响并启发着后续整个改革发展之路。”姜文来认为，这其中最为刻骨铭心的结论就是，中国共产党的领导是改革成功的关键。包产到户最早发源于民间，党对其进行了认真调查研究并作出准确判断，认为经验可复制可推广，且能对“三农”产生重大积极影响，于是毅然决定将其推广至全国。随后，包产到户在党的领导下有序展开，党积极吸收其理论成果作为执政的重要依据， 坚持问题导向，顺应人心民意。

姜文来强调，更要认识到，人民是改革成功的真正动力。包产到户来自于农民的智慧和创造，改革过程中，党充分尊重农民意愿，让人民成为推动改革的真正主人，从而在更大程度上实现了集体优越性和个人积极性的有效结合。

崔红志同样认为，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持实践是检验真理的唯一标准，把能否解放和发展生产力作为制度选择的重要依据。农民是经济学上的理性人，他们更知道什么样的生产方式是更为合适的， 政府在制定农业农村政策的过程中，要肯定和相信农民的创造力。同时，广大干部要秉持责任意识和担当精神。实践中，农民的底层创造难免会与既有政策、法律法规产生矛盾，这就特别需要各级干部对农民首创的容忍和尊重。只要底层创造与改革大方向、与社会主义的立法精神一致，就应该尊重农民的意愿和自我创新，相信农民的理性和智慧，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。党的根基在人民，在社会主义现代化国家建设的伟大新征程中，“以人民为中心”是我们党坚持以人为本、执政为民、人民至上的根本政治遵循。只有坚守为民初心，才能广泛凝聚起实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。


庆祝建党100周年 • 23个中央一号文件背后② | 终结统购统销，农产品“自由”了—1984-1…
《中国发展观察》杂志社官方2021-06-07 11:11
原创 马玉荣 中国发展观察 | 本刊记者 马玉荣

“无农不稳，无工不富，无商不活”。
任何事物都有其产生、发展和消亡的过程，粮食统购统销也不例外。上世纪50年代建立的统购统销制度，逐渐显现出对于生产力的束缚，满足不了市场需求，种种弊端明显。于是，1985年的中央一号文件终结了持续时间长达32年的统购统销制度。此外，1984-1986年这三个一号文件及时回应了粮食生产流通领域提出的新问题，有效地突破了束缚农民的旧体制，确立了市场经济在农村的基本思路和方向， 也为改革从农村领域扩展到以城市为重点的经济体制改革领域奠定了基础。

一号文件背景：城乡割裂，无商不活

那个岁月，有些故事。说起粮票和供销社，上世纪50年代到70年代出生的人都印象深刻。粮票是50 年代至80年代中国在特定历史时期发放的一种购粮凭证，曾经号称是“中国第一票”。在特殊时期，粮食、棉花等主要农产品不能自由流通，而由供销社来实行统购统销。不过，粮食当时主要由粮食部门来经营。
杜润生，20世纪80年代中国农村改革政策制定的核心人物之一。面对当时农产品统派购制度的改革滞后于农村经济发展的新要求，杜润生随时任中共中央总书记胡耀邦下乡察看时，得出的结论是“谷贱伤农”，靠现有的农业生产结构，不可能实现收入翻番任务， 需要一个新的结构。

国务院发展研究中心农村经济研究部原部长、研究员徐小青曾经下乡到新疆生产建设兵团锻炼，在接受《中国发展观察》采访时，他回忆，1953年以后开始建立统购统销制度，初期主要是粮食。国有粮食机构、供销合作系统收购的粮食大概600亿斤，还有相当部分农产品在市场上自由流通。后来因为市场波动，以及我们对社会主义经济体制的认识，一定程度上模仿苏联的制度，特别是计划经济制度，实行对粮食等农产品统购统销。
1953年3月，斯大林逝世。这年正是我国“一五”计划建设的第一年。 陈云有一句名言：“粮食定， 天下定；粮食紧，市场紧。”在党中央和毛泽东的领导下，陈云花了很大的精力领导了这场规模空前、影响深远的粮油统购统销工作。陈云提出实行粮食统购统销，最初是一种临时性、过渡性的政策，是为了解决严峻的粮食供销矛盾而实施的。 当时，对于应否实行征购，党内意见并不统一。
但中国面临的国际环境十分复杂，东西两大阵营对峙。在一穷二白的基础上，借鉴苏联经济建设经验成为渴望富强的新中国发展经济的捷径，因而建立了高度集中的计划经济体制。

1953—1978年，是农产品统购统销阶段。徐小青说，计划经济下最多的时候有200多种农产品由国家统购统销，包括粮、油、蛋、菜、奶、肉、水产等等。从某种程度上，收购农产品用低价维持着城市人口的低成本生活，进行工业积累。
国务院参事室特约研究员，中央农办、农业农村部专家咨询委员会委员刘奇接受《中国发展观察》采访时说，用计划经济手段处理农产品，管得死，没有市场活力，农产品不能在自由市场上买卖。当时主要是通过三个渠道购销：布、油、棉等在供销社；肉、鸡蛋等在食品店；粮食在粮站。主要矛盾是城乡之间不流通，“农民想卖卖不掉，城里想买买不到”。

对此，徐小青说，城乡之间的二元结构主要是指价格、户籍、人员的流动，农村的人不能离开本村、本乡，统购统销制度管理农产品的流通，造成的最主要问题是短缺。那时生产效率低，品种缺乏，用票证来控制。比如当时有购物券，买缝纫机、自行车、电视机， 买其他生活用品、棉布、棉花都要票，各种工业品也要票。虽然城乡流通体系不一样，但是当时城里的工业品生产也是计划体制，各个行业都有主管的政府机构，它们制定国民经济计划，包括钢铁、煤、化工产品等产品计划调整，生产日用工业品、生活日用品，所有的产品都以计划体制为主体来运行。从80年代中期开始引进市场机制，这是逐渐的改革过程。

南京林业大学农村政策研究中心主任、教授高强对《中国发展观察》记者表示，统购统销体制， 在保证供给、稳定物价水平和为工业化城镇化积累资金方面，获得了相当大的成功。但是长期实行，严重抑制了农民的生产积极性，特别是在家庭联产承包责任制基本确立之后，已经严重影响农业和农村经济的发展。由于家庭联产承包责任制在农村的推广和粮食价格政策的刺激，1979—1984年我国粮食生产连年丰收，农民手里的余粮增多， 甚至一度出现了暂时性过剩，粮食商品率大幅度提高，也客观上推动了1985年一号文件中对于粮食统购统销制度的彻底改革。从政府层面看，随着粮食收购量的增加，加之购销价格倒挂，财政负担也越来越严重。总之，粮食生产和供求形势的根本性转折，决定了统购统销制度已经不能适应形势发展的需要。

徐小青说：“种什么，农民做不了主，种出来卖给谁，农民说了不算，只能卖给统购的这些计划， 卖多少钱，农民说了也不算，政府定价。”
当时尽管大部分商品是计划供应和计划分配的，但是对农民保障供给并不像今天人们想象的那么简单。中华全国供销合作总社培训中心主任、中国供销合作经济学会副会长杨谦对《中国发展观察》记者说。 杨谦从事与供销合作社相关的工作34年。他回忆，村庄坐落分散，道路条件很差，运输工具缺乏，信息沟通不畅，要把生产资料和日用消费品送到农民身边，从农民手上采购农产品和农副产品， 并不是一件容易的事情。所谓计划都是纸上的，不能落地就仅仅是计划，还不是计划经济。基层供销合作社要完成这最后一公里，凭的是为农民服务的精神，凭的是人的意志和体力。供销合作社的背篓精神就是集中的代表。“背货篓爬大山，一人辛苦万人甜”。这是五六十年代供销人“背篓精神”的真实写照。

从50年代到80年代，供销社作为农村商品流通主渠道持续20多年。从表面上看，供销合作社拥有了分配产品的权力，例如在农村， 基层供销社主任往往是当地乡村最有影响力的人，因为他手中掌握着众多的票证，买自行车、买手表、买棉布、甚至买肥皂都要票，主任手上未分配出去的购物票就成为稀缺的东西。
杨谦说，随着统购统销制度的实施，特别是计划经济的建立， 供销合作社的功能以及经营方式都发生了变化，从以农民群众为主体的集体所有制的合作社商业逐步转变为国家计划实现的执行工具，经营业务的性质也逐步演变为进行商品的计划、分配、储存、调拨等业务，经营的自主性和灵活性弱化了，与农民的利益关系也越来越疏远了。最终在机构上供销合作总社合并到商业部，自下而上的组织体系受到削弱。
对供销合作社，目前社会上最流行的一种看法，即认为供销合作社是计划经济的产物。其实无论从理论上看，还是从实际情况看， 这都是一个误解。供销合作社作为一个独立的经济组织是合作社经济的组成部分，凭借自己的实力和经营活动参与市场竞争，并且占有了一定的市场份额。例如，到1952年底，供销合作社的零售额约占市场份额的19.64%，收购农副产品的份额约占收购总额的60%。应该说， 把供销合作社说成是计划经济的产物，完全不符合逻辑。
长期以来，“ 重生产、轻流通”，我国农村流通体系长期处于弱势，农村流通体系不畅，不仅表现在城乡流通体系的割裂，还表现在农村产业链各环节的脱节和割裂等。

城乡之间割裂的农产品流通体制走到了改革的十字路口。党的十一届三中全会以来，农产品流通领域双轨制逐步取代统购统销制度，政府逐步放开农产品统购统销的范围、数量，逐步松动农产品价格的管理，引入市场竞争。根据十一届三中全会精神，国务院从1979年3月份起，陆续提高粮食、油脂油料、棉花等18种主要农产品的收购价格，平均提高幅度为 24.8%。
徐小青指出，随着改革开放的实行，联产承包责任制对生产者积极性的释放，以及国家提高农产品价格， 使农民收入有所增加，农产品开始丰富起来。从此，统购统销的弊端就越来越明显，对生产力也形成一种束缚，包容不了生产的红利。
1984年我国农业生产达到前后几年的峰顶。尤其是长期困扰我们的粮食问题，甚至由“手中有粮， 心中不慌”，转变为“粮食多了， 卖粮难”。

作为中国农业农村问题的权威专家，中央农村工作领导小组原副组长、全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文曾参与十几个中央一号文件的起草制定工作。陈锡文曾经表示，大概到80年代中后期， 主要是在农产品的供给丰富之后， 不需要像以前实行计划收购和销售，这个阶段主要是改革农产品流通体制，让市场发挥配置资源的基础性作用。所以在这个过程中，它的标志是在寻求、培育市场机制。 江苏省政府研究室副主任、研究员沈和对《中国发展观察》记者说：“当年华西村门前标语是‘无农不稳，无工不富，无商不活’。”

取消统购统销，供销社阵痛

1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个中央一号文件，着重解决的就是商品生产和流通的问题。文件指出，要随着生产和市场供给的改善，继续减少统派购的品种和范围。用杜润生的话说， “要解决的就是发育市场机制的宏观问题”。
1984年7月，国务院批准国家体改委、农牧渔业部《关于进一步做好农村商品流通工作的报告》， 又将原商业部系统管理的一、二类农副产品由21种减少为12种。
截至1984年底，属于统派购农副产品由1978年的100多种减少到38种（其中中药材24种），即减少了67.6%，农民出售农副产品总额中，国家按计划牌价统购、派购的比重从1978年的84.7%下降到1984 年的39.4%。与缩小统购统销范围和品种相对应的是开放集市贸易， 允许部分产品实行议购议销和自由购销。

1 9 8 5 年中央一号文件提出了十项经济政策，包括重点加快农产品收购制度改革，实行合同定购和市场收购相结合的“双轨制”，并逐步放开农产品价格。至此，除少数品种外，长达30余年的农产品统购派购制度宣告结束。农产品流通体制的市场化改革进程大大加快。 高强指出，1985年中央一号文件规定，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务， 按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。1984年底，统购统销的农产品由180多种减少到38种， 部分农副产品的价格开始可以随行就市。在统购统销制度下，无论是粮食的收购还是销售，其品种、价格、数量，都是由政府统一规定的。实行新政策之后，粮食的统购制度就废止了，但在销售方面， 国家供应农村的各类用粮，都实行购销同价。而对城镇人口供应的口粮，仍按统销价不变。这也就意味着，统销制度仍然保留了下来，也就是说，农产品流通领域进入了由政府直接控制的市场与自由市场并存的“双轨制”粮食购销体制时期。

至于“双轨制”，高强认为主要是：在粮食购销方面，政府强制性低价收购和低价定量供应与一般的市场交换并存；在粮食经营方面，政府的粮食部门与非政府的市场流通部门并存。1985年以后， 政府合同收购与平价销售以外的粮食流通市场发展很快，并开始逐渐超过统购统销市场。这意味着由政府垄断的粮食购销体制已经发生了根本性变化，市场开始发挥主导作用。总体上，1984年至1986年这三个中央一号文件只是从制度层面进行了改革破冰，而真正实现购销同价、放开粮价和经营，又经历了若干年的粮食购销体制领域改革试验，“双轨制”才逐渐解体。

徐小青则指出，1984年、1985 年中央一号文件对统购统销流通体制改革，开始逐步地放开限制。从80 年代中期一直到现在，我国基本上建立了一种市场流通的体系。价格主要由市场供求关系决定。当然，国家对一些重要的农产品，关系到国计民生的基础产品，比如粮食、猪肉，实行宏观调控，其手段包括补贴、最低收购价等。中间还实行过一段临时收储价格，比如玉米。对小麦、稻谷等口粮品种，国家的战略是保证口粮绝对安全，实施最低收购价制度，主要考虑到农民的收入稳定。

在1985的一号文件中，在“按照自愿互利原则和商品经济要求， 积极发展和完善农村合作制”标题下是这样对供销合作社改革表述的：“供销合作社应该完全独立核算，自负盈亏，自主经营，由群众民主管理。”基本还是恢复“三性”（群众性、民主性、灵活性） 的原则。 对此，杨谦指出，在统购统销逐步取消，市场经济逐步培育的过程中，这种体制也使得供销合作社极不适应，特别是在商品逐步丰富，个体户进入市场成为竞争对手之后，供销合作社僵化的经营体制就面临改革。1982年中央一号文件明确提出供销合作社要进行改革：“农村供销合作社是城乡经济交流的一条主要渠道，同时也是促进农村经济联合的纽带。要恢复和加强供销社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，使它在组织农村经济生活中发挥更大的作用。供销合作社要逐步进行体制改革。”

体制改革和恢复“三性”， 实际上成为供销合作社上世纪80年代的一个主旋律。围绕着恢复“三性”，当时各地供销合作社创造了一些良好的经验，像浙江的富阳县、山东的荣成县、甘肃的民勤县、湖南的汉寿县、四川的大足县等地，为农民提供产前、产中、产后的各方面服务；开展农产品加工业务，为农民的富余农产品增加附加值；又如县一级供销合作社恢复联合社的建设，采取联购分销和分购联销的办法提高市场竞争能力等。当时的商业部合作指导司连续在这些地方召开了全国的现场会， 推广他们的经验。应该说，上世纪80年代的供销合作社改革非常艰难，但是取得了一定的成绩，为联产承包责任制的实行起到了一定的服务保障作用，也创造了供销合作社一个较为辉煌的改革高潮。
也正是在这个时期，中华全国供销合作总社作为中国合作社的代表加入了国际合作社联盟。1982年政府部门改革中，商业部、粮食部和供销合作总社三家合并为新的商业部。

杨谦表示，供销合作社的发展经历了一个从发育不全的市场到计划经济再到重新发育市场的历史过程。上世纪80年代的改革进行了有益的探索，但随着市场经济的逐步发展，供销合作社没有建立起与其性质相适应的管理体制和机制，使得相当一部分地区的基层供销社陷入困境，甚至成为空壳。农民合作方式的缺失，一直成为巩固农村基本经济制度的最大障碍。
杨谦指出，供销合作社的问题不仅仅是一个流通方式的问题，而是如何提高农民组织化程度的问题。中国共产党在百年发展历程中始终把合作社作为解决中国农民问题的一个重要支撑。所以中国的合作社发展与西方不同，一个突出特点就是中国的合作经济组织都是与农有关，都是围绕农业、农村和农民形成的。目前有三类合作经济组织，都是和农民有关的。这既是中国历史发展的必然，也是特殊发展过程使然。

1985年后，由于受宏观经济运行再次向工业倾斜的影响，农业投入不足，粮棉油等大宗农产品大幅度减产，随后出现农业连续4年徘徊不前的局面。
1986年1月1日，中共中央、国务院下发《关于1986年农村工作的部署》，即第五个一号文件。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。农村中出现的一些新问题，只有深化改革才能加以解决。针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，文件强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。强调增加农业投入，调整工农城乡关系。

刘奇说，新世纪之前的几个中央一号文件逐渐解除了禁锢，农民放开手脚，农产品生产大幅增加， 农民手里有了余钱。
此外，1984年一号文件要求调整农村产业结构，大力发展农村的产品生产和商品交换，允许农村社会资金自由流动，允许农民经商， 发展社队企业。此后，中国农村出现了一个新名词—乡镇企业。位于江苏南部的华西村，时任党委书记的吴仁宝带领村民办起小五金厂，把村里大部分劳动力转向工厂。农民们世世代代拿镰刀的手， 开始操作机床。
一个地方高质量发展，离不开“商”。据不完全统计，江苏作为中国经济最有活力的省份之一，现有企业八成以上脱胎自乡镇企业。

改革破冰前行，农产品流通“活”起来

在新时期，赋予“背篓精神” 新内涵，加快推进农村流通体系现代化，补齐农业农村经济领域短板，是实现区域协调发展和乡村振兴的必然选择，是全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的现实需要。
目前，我国的农产品流通体制已由原来的国有商业和供销合作单一购销体制发展为多渠道流通体制。随着市场机制的成熟，国营商业公司和供销合作社逐渐退出零售终端，农贸市场兴起，至今依然是我国居民采购生鲜产品的主要渠道。
高强指出，农产品流通体制改革主要包括价格体制、组织形式和流通政策三个部分。1985年开始取消统购统销制度后，改革向现代市场经济制度迈出了重要一步，一定程度上促进了生产的发展，尤其是市场开放的产品，一方面使农副产品供给数量增加、品种多样，扩大了购买选择空间；另一方面，流通主体的结构也发生变化，个体经营者进入流通领域，市场主体更加多元。但之前的改革， 也带来农产品价格大幅度上升、价格波动加大以及流通摩擦增多等问题。同经济体制转变的要求相比， 距离统一开放、竞争有序的农产品流通体系仍有较大差距。

徐小青表示，后来的事实表明，改革破冰的效果是明显的，带来了流通效率的提高，比如种植、生产、经营的自主权在扩大，流通活跃起来。当时争论也很激烈，主要是“姓资还是姓社”，受到体制和观念的束缚。但是改革成效很快就被事实证明，否则我们不可能有今天世界第二大经济体的诞生。
徐小青还说，改革开放在经济上取得的这些成果，都是一步一步走过来的，一点一点地突破原来旧体制的束缚，这是一个过程。像这类问题要触碰到各种利益，为什么当时能得到大家拥护呢？因为受益的人多，受损的人少。80年代， 中央一号文件是从基本生产制度， 到基本经营制度，一直到流通体制，这些都是重大的破冰式改革， 原来这样不许干，那样不许干， 逐步突破了束缚后，释放出来积极性、解放了生产力。1992年邓小平南方谈话和党的十四大明确建立社会主义市场经济体制目标，改革开放和社会主义现代化建设进入一个新的阶段。1993年4月1日起， 按照国务院发布的《关于加快粮食流通体制改革的通知》精神，取消了粮票和油票，实行粮油商品敞开供应。从此，伴随城镇居民几十年历程的粮票、油票等各种票证就此谢幕，象征着社会主义市场经济新时代的来临。
改革进入“深水区”。新修订的《粮食流通管理条例》自2021年4月15日起施行。粮食流通涉及生产、收购、储存、加工、销售各个环节，对于保障国家粮食安全意义重大。
中华全国供销合作总社管理干部学院副研究员艾永梅认为， 粮食流通涉及粮食安全，在保障产量稳增长、政策性储备稳定的情况下，要有步骤推进粮食流通产业的发展。粮食管理部门不能市场化，粮食产供销经营主体可以加快市场化。
初心不忘，人民至上。进入新时代，中国人民更加关注食物的营养与健康，既要“吃得饱”，更要“吃得好、吃得放心”。
刘奇表示，中国人多地少， 如何养活自己？端牢手中的饭碗， 中国靠的是什么？在新冠肺炎疫情全球大流行的形势下，保障粮食安全和重要农产品有效供给显得尤其重要。需要继续深化改革，不停探索，不断总结反思效果怎么样。

杨谦表示，中国未来很多年仍然是一个小农占一定比重的国家。在这种情况下实现乡村振兴，重要的是让小农以组织化的形态规模化地进入市场。这实际上就是合作经济组织的基本功能。习总书记说：“供销合作社是党领导下的为农服务的综合性合作经济组织，有着悠久的历史、光荣的传统，是推动我国农业农村发展的一支重要力量。”办好供销合作社，对于乡村振兴战略的顺利实施，依然具有重要意义。 突如其来的新冠肺炎疫情一度导致供应链中断，新形势下我们要创新供应链管理，推动农村流通现代化。党的十九大报告提出，在现代供应链等领域培育新增长点、形成新动能。通过农村现代流通供应链管理手段，建设“农用物资— 农产品—日用消费品—再生资源利用”供应链管理体系，实行“以销定产，以产定资”，实现农村流通现代化发展。
“ 民无商不活， 国无商不兴。”总之，农村流通体系的现代化进程依然在路上，这将直接关乎粮食、食品安全等国家头等大事。


庆祝建党100周年 • 23个中央一号文件背后③| 统筹城乡发展，紧抓农民增收农业增产——2004…
《中国发展观察》杂志社2021-06-30 22:58
原创 张菀航 中国发展观察文 | 本刊记者 张菀航

1982年至1986年，连续5个中央一号文件回应现实之问，划时代的中国农村改革大幕随即开启，乘势而上。时隔18年之后的2004年，当一号文件的主题再次回归三农，中国的农村改革处在新的历史坐标之上， 从农业支持工业，到工业反哺农业，我国的工与农、城与乡的关系， 正经历一场重大而又深刻的调整。
这是新世纪初，拥有8亿农村人口的大国治理迈向现代化新征程不容回避的主题，也是贯穿改革开放全过程最基本的主线之一。
党的十六大明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业， 发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。” 自此，以城乡一体化思路重新审视和引领的三农改革，阔步向前。新世纪以来最初的两个中央一号文件，也正是聚焦于当时工农与城乡失衡最现实最突出的方面：农民增收与农业增产。

城乡统筹：“多予、少取、放活”的政策倾斜让利三农

上世纪80年代中后期，国家改革的重心由农村转向城市，意气风发的城市经济的另一面，是日渐失意的三农处境。而这种差距在上世纪90年代后半段至新世纪前后走向高点。
1998年，我国粮食总产量在达到5.12亿吨的历史最高水平之后， 接连5年下降，2003年锐减到4.31亿吨，粮食安全形势日益严峻。三农在此度过了一段煎熬的时期，农资价格步步高涨，农产品价格徘徊不前，农民生产积极性在一定程度上受到抑制。
中国农业大学经济管理学院特聘教授、博士生导师、国务院参事何秀荣在接受《中国发展观察》采访时回顾道，在1998年以前粮食连年丰收的盛景下，政策层面对粮食安全的隐忧考虑不足。自1998年开始，粮食产量出现了连续5年的严重滑坡。尽管在前两年因库存充足， 尚可依靠出库弥补供需缺口，但到了2003年，粮食总产量仅能满足需求量的84%，且因连年出库补市库存也已到达合理下限。
“相对应的，我国农产品贸易出现了改革开放以来的第一次逆差。”接受《中国发展观察》采访的中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师胡冰川谈及， 由于前期积压和库存得到一定程度的消化，以及考虑到粮食消费结构等问题，2004年我国农产品贸易由上年顺差转变为逆差。粮食呈净进口格局，据统计，全年共进口小麦达700多万吨，大豆2000多万吨，食用植物油接近700万吨。

胡冰川分析，上述情况主要归因于市场和政策两大方面：从粮食市场来看，受1998年亚洲金融危机的传导影响，出口受阻，使得此前外汇占款导致的通货膨胀转向总需求不足的通货紧缩，粮食价格持续下跌；从政策来看，政府保护价收购政策面对粮价持续下跌无法维系，国有收储企业亏损增加，库容不足，财政不可持续。由于市场低迷，叠加保护价政策支持不足， 减产局面难以扭转。此外，还存在城镇化发展导致耕地面积下降等问题，但并非主要因素。
在胡冰川看来，更突出的问题在于，2003年为了克服“非典”疫情影响，国家采取了扩张性货币政策，从而导致流动性快速增长。粮食供需缺口叠加流动性，也进一步推升了本已紧张的粮食安全形势。
“在粮食安全问题凸显的同时，中国经济环境因‘入世’效应发生巨大改变，市场化导向明显强化，城市经济变得更有活力，尤其是城市就业市场更为宽阔和开放， 劳动力、土地甚至资金等农村优质资源快速流向城市，城乡二元结构利益差距进一步加大。”何秀荣指出，我国城乡居民收入差距已从1983年的1.85∶1扩大到了2003年的3.23∶1。在当时，农民增收问题尤为突出，农业税费负担沉重，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的意识深植社会。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高， 而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约了农村经济发展，也累及国民经济的整体发展；不仅是重大的经济问题，也是重大的政治和社会问题。

与此同时，我国的综合国力已迈上新台阶。中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博士生导师陈秧分在接受《中国发展观察》采访时表示，2003年我国人均GDP首次突破1000美元。2004年9月召开的党的十六届四中全会提出了“两个趋向”，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。实际上，在2003年，我国的第二产业增加值占比就已达到45.6%，第二产业对经济增长的贡献率高达79.1%，具备了工业反哺农业、城市支持农村的基本条件。
“在上述背景下，再次出台以三农为主题的中央一号文件，将‘多予、少取、放活’方针写入其中并加以明确，意义深远，最终导致中国农业农村政策全面转向且构建出支农惠农强农的补贴政策体系。”何秀荣说。

何秀荣继而表示，对农业农村“多予、少取”的主要原因有二， 一方面是农业农村的多功能性提供了很多未得到市场补偿的公共物品；另一方面是乡村发展滞后且弱势群体较大，需要社会公平发展的政策照顾。
我国在计划经济期间，实行了农业支持工业、乡村支持城市的工业化和城镇化发展战略，直到本世纪初才废除农业税征收，此外， 农产品低价政策，即“剪刀差”政策，也一直持续到上世纪末。何秀荣说，当时我国的农业农村税费杂重，因而“少取”是亟需且重要的政策性转变。随着2004年开始转向农业农村补贴政策体系后，我国持续加大对农“多予”，为农业农村发展提供了支撑性作用。而“放活”，更是体制机制、法律、政策上的一种“多予”，实质是尽可能给予“自由空间”。对于更大程度走出计划经济体制惯性，“放活”就显得尤为重要。“多予、少取”都是有限度的，唯有“放活”具有极大空间，不论是从干群观念到体制机制、还是从法律法规到具体政策都需要“放活”，以此激活经济动力、释放增长机遇、提高生产力并进一步增加农民收入。

农民增收：“两减免、三补贴”的实在红利提振民心

2004年2月9日，时任中央财经领导小组办公室副主任的陈锡文在中央一号文件公布次日举办的国务院新闻发布会上表示，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的发布，“是为了解决近几年农民增收困难的现实矛盾，但更重要的，是反映了中央在农村工作基本思路上的一种转变。”
这一转变，正是成为日后三农发展贯彻始终的根本遵循。
实际上，以中共中央文件的形式发布这样一个专门促进农民增收的文件，在新中国成立以来尚属首次。陈锡文表示，这主要基于两个考虑：一是力图化解当时农民收入增长困难的现实矛盾。二是要建立一个科学的发展观，实现全面协调的发展，就必须使占中国人口大多数的农民的收入能有较快增长。他说，“从1998年以来，中国政府就提出经济发展要以扩大内需为基点， 但是扩大内需就需要广大老百姓有购买力，而在中国，如果占人口60％的农民购买力不足的话，那内需是很难真正扩大的。”

在2004年的中央一号文件中， 不难发现诸多直指痛点的表述与政策关照。胡冰川说，特别是以“两减免、三补贴”为主要内容的改革安排。“要建立对农民的直接补贴制度。2004年，国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。其他地区也要对本省（区、市）粮食主产县（市） 的种粮农民实行直接补贴”“要增加资金规模，在小麦、大豆等粮食优势产区扩大良种补贴范围”“提高农业机械化水平，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴”，此外还提出“2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税”。
在随后的2005年，增强做好农民增收工作的紧迫感和主动性又更进一步。胡冰川说，可以看出，在当年的中央一号文件中又继续加大了对“两减免、三补贴”的实施力度。文件明确，“2005年，在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税税率。在牧区开展取消牧业税试点”；“中央财政要采取有效措施， 根据粮食播种面积、产量和商品量等因素，对粮食主产县通过转移支付给予奖励和补助”。
除了做好上述降负增收的“加减法”之外，连续两年的中央一号文件还具体指明了一系列改革重点。陈秧分梳理道，包括推进农业结构调整，开拓农业增效增收的空间；发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道；确定一定比例的国有土地出让金用于支持农业土地开发，通过粮食综合生产能力建设与粮食转化加工来增加种粮农民收入；加强农村基础设施建设，改善农业发展环境。这些改革为农民增收创造条件，切实扭转了城乡居民收入差距不断扩大的趋势，开启了“多予、少取、放活”的城乡统筹与农业支持保护进程。
“这其中还有不少改革创新举措，致力推进当时生产关系的重构。”胡冰川说。2004年的中央一号文件指出，从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场， 实行购销多渠道经营。有关部门要抓紧清理和修改不利于粮食自由流通的政策法规。加快国有粮食购销企业改革步伐。

《粮食流通管理条例（ 草案）》在次年５月经国务院常务会议审议并原则通过。会上强调要进一步深化粮食流通体制改革的六项工作，首先就是要积极稳妥地放开粮食收购市场，建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系。有关专家指出，粮食流通体制改革可使粮食市场信号回归真实，以提高国家宏观调控的有效性和前瞻性，保证国家粮食安全。重要的是，粮食涨价的利益将会直接传递给农民， 广大农民将手握切实的改革红利。
实际上在当时，向脚下的土地要收入，已不是摆在农民面前的唯一选项。1985年的中央一号文件中便提出，“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。”由此， 城乡流动的闸门越开越大。到了1992年党的十四大，社会主义市场经济体制的目标正式确立，也使得更多农民深度参与到社会经济和城市化建设的高速发展进程中。
从上世纪80年代“离土不离乡”的乡镇企业中，再到之后“汇入城市、涌向沿海”的民工潮中， 从土地上解放出来的农村富余劳动力愈加有意识地寻求着时代机遇。到2004年，这个队伍已经壮大到了1.2亿人。

2004年中央一号文件中提出， 在农产品市场约束日益增强、农民收入来源日趋多元化的背景下， 促进农民增收必须有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变。
“显然，这一表述表明党中央层面已经对农民收入结构有了新的判断。”胡冰川表示，关于进城务工，2004年的中央一号文件作出了十分细致的阐述，主要围绕改善农民进城就业环境展开，强调保障进城就业的合法权益和加强职业技能培训两方面。2005年又针对农民职业技能培训给出了具体的安排，如“适应产业结构升级和提高竞争力的需要，进一步搞好农民转业转岗培训工作，扩大‘农村劳动力转移培训阳光工程’实施规模，加快农村劳动力转移”等等。
可以说，聚焦农民增收的中央一号文件及其后发布的一系列配套支农政策带来了明显的改革成效。2005年2月，国家统计局在官网发文指出，2004年农民的税费负担为人均38元，占当年农民纯收入的比重由2003年的2.6%下降为1.3%。
另据对全国31个省（区、市） 6.8万个农村住户的抽样调查，2004 年我国农民人均纯收入达2936元， 较上年增加314元，增长12%，扣除价格因素的影响，实际增长为6.8%，创下了自1997年以来的最高增幅。其中，农业收入大量增加， 外出务工收入稳定增长，政策性转移收入特别是来自国家的补贴收入加大，是农民增收的主要来源。之后的2005年，农民人均纯收入达到3255元，在上年的较高起点上又实现了6.2%的增长，可以说，我国农民收入增长多年低速徘徊的局面已呈现出积极变化。
农业增产：将提高农业综合生产能力作为“重大而紧迫的战略任务” 农民增收与农业增产的良性互动是三农事业改革与发展的长久命题。“在当时，农民纯收入主要来自家庭经营收入，无论是粮食增产还是农民增收，都需要农业发力，但农业投入不足、基础脆弱的现实困境正严重制约着农业整体发展。” 何秀荣说。

2004年12月31日发布的《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》作为2005年的中央一号文件，将改革落脚点更有针对性地放在了提高农业综合生产能力上， “当前和今后一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好”。
“在当年的中央一号文件中， 除了对已有的水源水库灌区等水利工程政策继续实施和加大力度外， 也出台了一些新举措”，何秀荣举例道，如耕地占用税、“沃土工程”、测土配方施肥、小型农田水利设施建设补助专项资金、农民购买节水设备实行补助试点、调整中央财政对粮食风险基金的补助比例、设立超级稻推广项目、“科技入户工程”等。

陈秧分说，2005年的中央一号文件要求稳定、完善和强化各项支农政策，明确提出了新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜，要求把国家的重大支农政策制度化、规范化。 “以严格保护耕地为基础，以加强农田水利建设为重点，以推进科技进步为支撑，以健全服务体系为保障，正是当时提高农业综合生产能力的改革思路所在。”何秀荣总结道。
特别是在健全服务体系方面， 着眼于农村金融体系的构建和创新，2005年的中央一号文件作出了空前细致的政策指示，以期合理引导资金回流农村，创新多元化的农村金融组织，充分调动各方面支持农业、服务农村的积极性。

实际上，围绕农村金融，在2004年的中央一号文件中就作出了相关改革铺垫。国务院发展研究中心金融研究所研究室主任、研究员田辉在接受《中国发展观察》采访时表示，文件政策的含“金”量非常高，不仅体现在财政资金支农力度之大，而且在农村金融改革方面也有很多突破。比如，首次明确了为三农服务是县域内各金融机构的义务，这是为了解决长期以来农村资金的严重外流问题；在机构改革方面，鼓励“通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农服务的多种所有制的金融组织”；在金融产品方面，鼓励进行与三农特点相匹配的金融创新，比如“探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式”。同时，在三农资本市场、保险市场、利率市场化改革等方面也有布局。2005年的文件又进一步强调推进农村金融改革和创新。“要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”可以说，两年的中央一号文件开启了农村金融供给侧改革的序幕，其规划的一系列重大改革进程持续向前，极大影响了我国三农金融体系的面貌。

与此同时，进入新世纪以来， 依靠科技进步提升农业农村发展效益，也被提上了关键日程。
何秀荣分析道，科技发展走的都是从无到有、从小到大、从弱到强的轨迹，今日农业科技发展的规模和水平离不开既往各个阶段的政策促进和实力积累。中央一号文件历来重视农业科技创新。特别是在2005年，文件将“加快农业科技创新，提高农业科技含量”单列为一章节，并对此具体提出了三大发展侧重，即加强农业科技创新能力建设，加大良种良法的推广力度，以及加快改革农业技术推广体系，主要集中在科研体制改革、增加科研资金、建设科研队伍、增强科研能力、引进海外技术、加强示范推广等方面。
从农业部提供的有关统计数据看，在2005年，我国农业科技对农业增长的贡献率已达到48%， 也就是说，在当年粮食大约增产的200多亿斤中，有近一半的增产得益于科技。

务农重本：解决好三农问题是全党工作的“重中之重”

进入新世纪，三农作为国之根本的地位得以持续巩固与增强。2003年1月召开的中央农村工作会议强调，要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。随后“重中之重”的政策表述出现在2004与2005连续两年的中央一号文件中。从此前“加强农业基础地位”“把农业放在国民经济发展的首位”，再到“全党工作的重中之重”，彰显出党中央务农重本、兴农惠民的强国智慧。
“回过来看，2004年、2005年中央一号文件中提出农民增收、农业增产的改革要求，明确提出要坚持‘多予、少取、放活’的方针， 这既是发展阶段使然，也是现实发展迫切所需。”陈秧分说。

胡冰川分析，实际上，随着2001年中国加入WTO以后，中国社会的工业化、城镇化进入快速发展阶段，在农产品市场中，消费需求转型升级导致的贸易逆差即将成为常态，在农村社会中，人口大量向城市迁移，农业农村形势较以往发生了深刻变化。面对重大变化，迫切需要稳定农业生产，特别是粮食生产的基本盘，迫切需要稳定农民收入，从而为经济社会发展提供稳定的环境。

2004年、2005年中央一号文件影响深远，陈秧分认为，这不仅体现在自2004年起我国农民收入快速增长，成功遏制住了城乡收入差距持续拉大的趋势，也体现在真正促进了粮食增产与农业增效，开启了连续多年的增产稳产局面，为国家发展全局赢得了主动。更重要的是，这两年的中央一号文件推动建立了国家农业支持保护体系，促进了全社会持续至今的重农崇农为农氛围，获得了各界尤其是农民群众的衷心拥护，化解了矛盾，凝聚了民心，促进了发展。
农业增产、农民增收的大势向好，但仍需时刻保持清醒认识。正如2005年一号文件在最后所强调的，“对农业和农村工作不能有丝毫松懈……要进一步加大农村改革力度，加大对农业的支持力度，加大对‘三农’工作的领导力度。” 在攻坚克难中承续积淀的既往经验，仍将会不断激励并启示着改革下一程。

在何秀荣看来，“农业增产、农民增收”是一以贯之的政策要求， 也是日后党领导三农改革发展道路的长期坚守。增产增收的政策目标没有改变，但其具体内涵和实现路径会随着接下来改革进程的深入推进和条件需求的变化，作出与时俱进的更新与丰富，从而推进形成逐步优化完善的政策体系。
“世纪初的两个中央一号文件，基本上是一个风向标，标志着农业农村工作的政策性转变。能够看到，以‘多予、少取、放活’为内核的改革已经成为后来农业农村工作的主要逻辑。”胡冰川说。


庆祝建党100周年 • 23个中央一号文件背后④ | 告别农业税，建设新农村 ——2006年、…
《中国发展观察》杂志社2021-07-19 00:43文 | 本刊记者 马玉荣

2006年，“十一五”规划的开局之年。当年的中央一号文件作出推进社会主义新农村建设的重大部署，并规定在全国范围内取消农业税。废除农业税、建设新农村是党中央、国务院在新的历史时期完善和加强强农、惠农、富农政策的缩影，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

入世后，三农政策随国内国际环境的变化作出调整

2004年，中央发出进入新世纪后的第一个一号文件，明确提出继续推进农村税费改革。
全国人大财经委法案室原主任朱少平在接受《中国发展观察》采访时说：“当时，中国已经加入了WTO，对于农业和贸易，外国都在补贴和反补贴，我们对农业不仅不补贴，反而还在收税，反差很大。”
中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任何代欣说， 2006年、2007年一号文件是在加入WTO后国际国内环境变化的背景下出台的，两份文件的核心内容是全面实施农村税费改革、开启新农村建设。具体来看，第一， 2 0 0 0 年以后， 中国农业和农村较快发展，随着工业化的迅速推进，农业在国民经济中的作用和所处定位发生了根本性的变化。一方面我们有条件来帮助农业更好发展，另一方面农村亟须政策扶持。当时，我们的财政实力和工业化水平，在一定程度上能够反哺农业和农村了。从这个意义上讲， 我们已经具备取消农业税、并开始有针对性地为农业、农村提供补贴的条件了。第二， 从外部情形来看， 农业发展和农村建设进入了一个十字路口。成熟国家的农业和农村， 一直是受财政补贴的国民经济部门。各国因地制宜，对农业、农村都有比较特殊的政策。我们传统上对农业生产征税的做法，其实已经不合时宜了，亟待与世界接轨，所以取消农业税并进行农村税费改革，成为那个时期开启农业农村改革的抓手，并且在加入WTO以后，各方面的制度建设都提速了。

陕西省委政策研究室（省委改革办）原副巡视员董顺利接受《中国发展观察》采访时指出， 实际上十六届五中全会提出的理论思想很重要，一是统筹城乡发展，原来只是让农村支援城市， 以农补工。二是把“三农”问题作为全党工作的重中之重，并明确提出“多予、少取、放活”的方针，工业反哺农业，城市支持农村，这都是起方向性作用的好思想。
朱少平说，从新中国成立初期我们提出要逐渐缩小工农、城乡、脑力劳动和体力劳动这三大差别， 经过几十年后，不仅没有缩小， 反而有扩大的趋势， 而且三大差别都与农村密切相关。他比喻道， 在我国经济领域一直有两个人在打架， 一个是老农民，一个是小商贩，这两人打架根上反映的是两种文化的差别。农民强调的是农耕文化，商人强调的是弘商文化。其实我们在大的政策上已经解决了这个问题， 十八届三中全会关于市场经济体制改革若干问题的决定提出，在市场经济体制下，所有的生产要素，包括劳动、知识、技术、管理、资本，都要进入市场。这一规定要求的应该是农耕文化与弘商文化的结合。但我们的观念和实践却仍未完全改过来。中国通过改革开放， 经济发展， 农业占GDP的比例大幅下降， 上述争论却没有停止。当年小平同志倡导“ 不要争论” ， 也就是说，从改革开放一直到2005年前后，这一个阶段虽然不说农业的地位下降了，但相对来说，关注程度是弱了一些，因为老百姓逐渐吃饱饭了，慢慢地对农业的关注也就没那么重了，更重要的是农业税费在整个税收中的比例已逐步下降。

废除农业税，9亿农民负担得到根本性缓解

朱少平透露，2003年刘明祖是全国人大农业与农村委员会主任，当时他是取消农业税的重要推动者。其实在这之前，农业与农村委员会没成立，全国人大财经委讨论相关问题时，就有人主张减少农业税。当时的何康委员（原农业部部长） 就说过这样的意见。基层也反映农业税问题太多，这么多年还在收，农民负担重，发生多起因农民负担而引发的群体事件。全国人大财经委委员们讨论的意见反馈给国务院及其部门后，国务院根据人大组成人员的意见和全国的实际情况，提出了取消农业税的意见。
山东省政府决策咨询特聘专家、山东大学经济研究院院长黄少安对《中国发展观察》记者说， 2006年中央一号文件要求进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革，既是基于WTO规则，更是由于中国工业化、城市化的发展，国家财政收入结构发生了根本性变化，农业税占比无足轻重， 2005年，400亿元的农业税仅占国家税收总额的2%到3%。当然也体现了国家对农民的“多予少取”原则，即对农民的关爱。

董顺利说：“ 与以前相比， 2006年把农业税和一些费用都取消了，另外还给村里修路，很受农民欢迎。因为农村长期是晴天一身土、雨天一身泥，铺了水泥或者沥青路以后，农民出行也好，生产也好，都很方便。另外，娃娃上学有两免一补，看病还能报销。”
随着农业税的取消，为了适应农业、农村发展的新形势和推进社会主义新农村建设的新要求，进一步加强对农村综合改革的组织领导，2006年8月，国务院同意将国务院农村税费改革工作小组更名为国务院农村综合改革工作小组。

董顺利回忆，2004年出台的一号文件，主要是调动农民种粮食的积极性，增加农民收入。2005年一号文件基本上延续了这个主题。当时农民收入的增长速度徘徊不前，农民种粮食的积极性也不高。本来家庭联产承包以后，农民种粮积极性很高，过了18年之后，农民种粮积极性反而下降，国家粮食安全也面临问题。农业部的数据显示，粮食作物面积占整个农作物种植面积的比重，由1949年的88.5% 下降到2008年的68.3%。所以，从这个角度考虑，发2004年一号文件，出台了三项补贴政策，主要的目的是调动农民种粮的积极性。2005年继续出台补贴政策。2006 年一号文件的主题是新农村建设， 这里面有个重大变化，大的背景是2003年中国人均GDP超过1000美元，中国经济增长进入一个重要阶段。根据国际经验，人均GDP1000 美元是一个重要关口，一方面，这是一个新的战略起点，具备了经济起飞的前提；另一方面，各种矛盾会相对集中、较为突出。也就是说，如果不适当调节大基数人群的收入，贫富差距会迅速拉大。正是出于这个考虑，2004年中央再发一号文件，其实中断了18年没发文。

何代欣说，延续2600多年的“皇粮国税”退出历史舞台，这样一个标志性事件的背后其实有三点值得关注。
第一，其实在取消农业税改革之前的三年，我们已经逐步在地方开始试点减免农业税，并起到了很不错的效果——农民负担大幅度减轻，农业生产活力进一步提升。
第二，全面取消农业税，对当时的地方财政尤其是县乡镇的财力产生了一定的冲击。总体来看，虽然对国家整体财政收入影响有限， 但决策时各方面还是反复确认了取消农业税后的财政可承受度。比如，时任财政部部长项怀诚在回答温家宝总理问题的时候，提到了500 多亿的农业税收入规模。其实，当时这些钱对地方财政特别是乡镇一级来讲，意义还是非常大的。
第三，取消农业税大幅度地推动了农村税费改革的进程，包括取消五大统筹收费。从此以后，农业和农村真正成为国民经济补贴的部门，我们开始全面实施工业反哺农业、城市反哺农村的政策部署。
在十三届全国人大农业与农村委员会主任陈锡文看来，工业和农业之间有一个临界点，到了这一点的时候，工业发展不再需要农业的积累。在中国，这个临界点出现在世纪之交。也正是在这个临界点，工业反哺农业、以城带乡、统筹城乡经济社会发展的提法开始出现。

新农村建设不能跑偏， 须紧紧围绕农业现代化做文章

2006年2 月22日，时任中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉在财政部、国家税务总局联合举行的纪念废止农业税条例暨全面取消农业税座谈会上强调，要深刻认识全面取消农业税的重大历史意义，全面推进农村综合改革，继续加强农民负担监督管理，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，努力扩大公共财政覆盖农村的范围，扎实推进社会主义新农村建设。
董顺利是新农村建设的见证者。他说，新农村建设背景是把十六届五中全会提出来的几个重要思想集中落实。新农村建设是长期的战略，以这个为抓手，陕西出了两个文件，一个是新农村建设规划纲要，是管长远的；一个是关于落实2006年中央一号文件的实施意见，是管短的。陕西省委又组织对2006年中央一号文件走村入户地宣讲。

董顺利回忆，2006年中央一号文件发出以后，轰动一时，有些地方理解为新农村建设就是修路、盖房子，把注意力都放在这个方面，所以2007年中央一号文件出来以后，给新农村建设校正了一次方向，主要任务还是发展现代农业，增加农民收入，这个是重点。“当然路也要修，农民房子也要盖，但是不能一窝蜂，好像是运动一样。大家清醒地认识到用钱垒出来的典型不好。甚至还有个别地方大搞土地财政。”
说起新农村建设的典型，让人想起三元朱村。2005年，山东潍坊寿光三元朱村被确定为全国社会主义新农村典型示范村。5月29日，记者在三元朱村调研，80多岁的老支书王乐义讲起他带领村民探索增收致富的故事。

寿光市是胡锦涛同志保持共产党员先进性教育活动的联系点。2005年4月7日，胡锦涛走进蔬菜大棚察看蔬菜生产情况。
王乐义说，1986年底至1989 年，他跑遍6个省学习冬暖大鹏蔬菜种植技术。支部发动，黄瓜种植敲开致富门。王乐义在党员会上讲：“乡亲们不愿建大棚，那是不认识，咱不能怨人家。党员干部是干啥的？是带头的。党员干部带个好头，好了大伙就跟上来了。咱们都是党员干部，为群众冒点风险也应当。”为了让黄瓜赶在春节前上市，他砍掉地里刚刚抽穗的玉米，调整出建设17个大棚用地。
1989年8月14日，建成蔬菜大棚；1989年12月24日，第一批大棚黄瓜上市，开秤就卖到每公斤20 元。到1990年6月，17个蔬菜大棚平均收入2.7万元，三元朱村一下子冒出17个“双万元户”。

董顺利早年曾到王乐义的三元朱村参观学习。延安甘泉县下寺湾镇虎皮头村与三元朱村结为“友好村”后，当时建起了108架大棚，大棚收入占村民收入的70%。革命老区延安这几年变化很大，延安的农民收入在陕西都排在前面了。延安现在大棚蔬菜产业主要分布在安塞县、甘泉县，到榆林那边大棚更多，基本上都是学习山东的经验，请山东的技术员过来指导、传授蔬菜种植技术。陕北过去菜很少，有了大棚以后，冬季都吃上了新鲜蔬菜。

2006年，时任中央农村工作领导小组办公室副主任的唐仁健接受记者采访时说，各地普遍加强了对新农村建设的领导协调，15个省份成立了新农村建设领导小组，31个省份都召开了农村工作会议，下发了指导新农村建设的文件。
2007年的中央一号文件强调， 积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设。提出“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业”，确立了新农村建设的首要任务，极大地推动了中国从传统农业向现代农业的转变。

黄少安说，新农村建设战略的实施，主要抓手是农房改造和农村“三通”“五通”等基础设施建设，这个过程中有些地方出现一些问题，但是总体符合社会进步方向、成就巨大。社会大规模深刻变革和转型，有些问题很正常，努力尽量解决即可，不出问题才不正常。现阶段的乡村振兴也一样。
朱少平认为，现代农业实际上就是两点，一是集约化经营，二是实现机械化、规模化和智能化。
朱少平指出，如今的乡村振兴不再是简单地建设新农村，而是要兴起农业产业化；不仅是盖盖房子、修一两条路，而是要兴起一批龙头产业。

“当然，后续怎么样开展新农村建设，我们也是在逐步探索中找到了一些切实可行的办法，并取得了显著成效。”何代欣指出，第一步是改善农村的基本面貌。因为相对于城市，农村的公共基础设施和基本公共服务相对落后，为此， 加强农村道路、校舍、饮水、公共卫生等基础设施建设，成为到目前为止的财政投资重点，持续了近20 年。第二步，有了基础设施，还要有生产生活方式的引导和改变，基层政府做了大量工作，非盈利组织等公益机构也积极参与。这些力量的增强是和新农村建设整体部署分不开的。需要特别关注的是，公共财政的倾斜以及政策帮扶体系的建立，是常态化相关工作的直接保障。我们看到，为了使新农村建设可持续，产业支撑必不可少。以工代赈的思路下，新农村建设强调产业作为支撑，应尽可能发挥农业生产的作用。这些努力为我们实现农业产业化，并逐步摸索出一条农业现代化之路奠定了基础。第三步， 我们还设想实现共同富裕，并正在为之努力筹划和积极部署。

农业税废止、新农村建设效果显著、意义深远

农村税费改革是新中国成立以来继农村土地改革、实行家庭联产承包经营后的又一重大改革。这项改革依法调整、规范了国家、集体和农民的利益关系，将农村的分配制度进一步纳入法治化轨道，大幅减轻了农民的负担。中央一号文件起草组成员宋洪远对《中国发展观察》记者说。
毋庸置疑，农业税废止的效果是显著的，意义是深远的。

2009年，陈锡文曾给中国青年报记者算了一笔账，2006年取消了农业四税，再加上五大统筹等收费，一共是拿掉了14项税费，实际为农民减负1600亿元。此外， 直接给到农民的种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴，当时也达到1230 亿元。
取消农业税的深远意义，亲历者宋洪远总结为“五个有利于”：有利于全面建设小康社会，完善和规范了国家与农民的利益关系，更好地维护农民的根本利益，促进城乡居民共同富裕，实现更大范围、更高水平的小康；有利于降低农业生产经营成本，提高农业效益和农产品市场竞争力，调动了种粮农民的积极性，增强粮食综合生产能力，维护了国家粮食安全；有利于统筹城乡发展、扩大内需、保持国民经济持续快速发展；有利于促进政府特别是基层政府转变职能，把更多的精力放到履行社会管理，提供更多、更好的公共产品和公共服务上来；有利于建设社会主义新农村，保证新农村建设的顺利推进。

何代欣说，关于农民身份对应下的基本公共服务也有了很大提升，并以制度化的形式固定下来。这里有大量的财政投入和富有成效的工作。比如，从新型农村合作医疗保险到新型农村养老保险，看病就医和基本养老保障体系的建立， 使得广大农村居民获得基本公共服务和公共福利保障。最初为了增加覆盖面，标准没有设定太高，随着时间推进和国家财力增强，两项重要保障制度已经建立起与国民经济增长和可支配收入水平对应的福利增长机制，这为稳定农村、农业， 增进农民福祉，起到了非常重要的作用。
“应当讲，面向个人的公共福利体系建立是新农村建设中又一浓墨重彩的一笔。这是迈向基本公共服务和基本福利均等化的重要一步。”何代欣说。


庆祝建党100周年 23个中央一号文件背后⑤ | 强基础 重民生 促进农民持续增收——2008、2009中央一号文件出台背后
中国发展观察 2021-07-27 16:38中国管理科学研究院科技管理研究所
作者：《中国发展观察》记者 张菀航

2008年，中国的改革开放走过30个年头，从温饱难继到总体小康的历史跃迁振奋人心。
其间，农村绝对贫困人口数量从2.5亿下降到1479万，粮食总产量在2007年达到10032亿斤，较1978 年提升65%。乡镇企业的异军突起与小城镇发展相得益彰，中国特色城镇化与新农村建设双轮驱动渐入佳境。

我国农村居民人均纯收入也已实现连续多年的快速增长，而在 2007年创下1985年以来涨幅新高的同时，城乡居民收入比却扩大到了3.33∶1，绝对差距达9646元，成为改革开放以来差值最大的年份。
看似矛盾的数据表象，将城乡分割的二元经济社会问题推向更紧迫的改革日程之上。正如十七大报告中所强调的，“解决‘三农’问题必须统筹城乡经济社会发展”。在2008年召开的党的十七届三中全会上，审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又为新一阶段把握方位、廓清思路，提出了纲领性的部署，“以工促农、以城带乡”的政策空间不断延展丰富。

在二元分割的矛盾交织中寻找突围出路，2008和2009年连续两份中央一号文件致力于加强农业基础和补齐民生短板的改革侧重，正是对准“农业弱质、农民弱势”的最现实困境，给予最直接的改革回应，城乡一体化的崭新愿景也随之愈加具象和真切。

强基础：夯实夯牢农业基本盘

在我国，农业基础较为薄弱， 既是多年沉淀待解的老问题，也正承接着整个现代化进程中不断抛出的新变量。
“要加大统筹城乡发展力度， 巩固完善强化支农惠农政策，加大投入，集中力量办成几件大事。走中国特色农业现代化道路，关键是加强农业基础建设和农村的各项基础性工作。”2007年底召开的中央经济工作会议上如是强调。

梳理过去五年的“三农”实绩，2008年的政府工作报告总结道，“我们从加强农业基础入手， 把促进粮食增产和农民增收作为首要任务，在制度、政策和投入方面采取一系列重大举措”。
中国宏观经济研究院社会发展研究所社会政策室副主任魏国学在接受《中国发展观察》采访时回顾说，2003—2007年，中央预算内和国债投资中用于农村建设的总量超过3000亿元，用于农村建设的投资占当年中央政府投资总规模的比重，由2003年的36%提高到了2007 年的约48%。农民收入低迷徘徊的局面得到扭转，2004—2007年农民人均纯收入增速都超过6%，也在一定程度上促进了农民消费方式的转变和生活水平的实质提升。同时， 粮食产量实现连续4年增长，总产量超过1万亿斤，粮食供求紧平衡的压力得到缓解。

新世纪以来，2004—2007年连续颁布的4个中央一号文件，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业为突破点，为新时期农业“强基础”的基本思路和政策体系提供了生动的实践支撑。

中国农业大学人文与发展学院发展管理系主任、教授唐丽霞在接受《中国发展观察》采访时分析， “具体看，2004年文件中提出了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机补贴的‘三项补贴’，深化粮食流通体制改革，降低农业税负等直接有效的促进农民增收措施； 2005年旨在解决农业投入不足、基础脆弱等问题；2006年要求加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，提出全面取消农业税；2007年推进现代农业，强调把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，要求在全国建立农村最低生活保障制度。连续四年中央一号文件的核心原则就是多予、少取、放活，在一定程度上缓解了长期困扰乡村发展的一系列问题，为后来的‘三农’改革奠定了基础。”

但需要正视的是，在经济转轨和社会转型加速、利益格局深刻调整的背景下，正如时任总理温家宝在作2008年政府工作报告时所坦言的，“农业基础仍然薄弱，农业稳定发展和农民持续增收难度加大， 城乡、区域发展差距扩大的趋势尚未扭转。”
基于此，2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，对加强农业基础建设作出了新的部署，正是切中了当时三农改革之需。

中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员刘合光在接受《中国发展观察》采访时表示，该文件既贯彻了党的十七大精神，又深化了2007年中央一号文件关于把发展现代农业作为新农村建设首要任务的要求，同时也贯彻了中央经济工作会议关于突出加强农业基础建设、提高农业综合生产能力、拓宽农民增收渠道、着力解决农村民生问题、扎实地推进社会主义新农村建设的要求。

文件敏锐把握到了一系列新情况和新变化。魏国学认为，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化走向深入，农业资源环境和市场约束变强，农产品贸易竞争加剧，农业比较效益下降，农村生产要素外流加剧，农村社会结构也发生重要变化。挑战也随之而来，具体表现在农产品供求平衡难度逐渐变大，缩小城乡差距任务加重，农村社会管理和利益协调问题愈加突出，农业生产性基础设施投入难以适应需求，农民增收持续承压。

应势破局，抓好农田水利建设成为当时夯实农业生产基础的一大关键。接受《中国发展观察》采访时，中国人民大学农业与农村发展学院副教授辛毅举例道，2008年的中央一号文件中提出的针对性要求包括，一是狠抓小型农田水利建设，抓紧编制和完善县级农田水利建设规划，整体推进农田水利工程建设和管理。二是大力发展节水灌溉，力争到2020 年基本完成大型灌区续建配套与节水改造任务。三是抓紧实施病险水库除险加固，健全责任制。四是加强耕地保护和土壤改良，重点支持基本农田整理、灾毁复垦和耕地质量建设；加快沃土工程实施步伐， 扩大测土配方施肥规模。五是加快推进农业机械化，加快推进粮食作物生产全程机械化，稳步发展经济作物和养殖业机械化。六是继续加强农业生态环境建设，深入实施天然林保护、退耕还林等重点生态工程。建立健全森林、草原和水土保持生态效益补偿制度；继续推进山区综合开发，促进林业产业发展； 加强农村节能减排工作，鼓励发展循环农业。

此外，辛毅谈及文件中围绕基础建设的重点工作还涉及加快推进农业科技研发和推广应用、建立健全动植物疫病防控体系、大力培养农村实用人才、积极发展农民专业合作社、加强农村市场体系建设和积极推进农村信息化，等等。

在魏国学看来，强基础的最直接举措，无疑需要更多“加大投入力度”的积极安排。在2008年的中央一号文件中确有不少体现，比如大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金，将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补助范围。继续把大型灌区节水改造作为农业固定资产投资重点，增加农业综合开发的节水改造资金投入。同时，还要求大幅度增加病险水库除险加固资金投入，加大中低产田改造的投入力度。

而支农投入的最终归宿在于用之有道、落地生根。文件中对此特别强调了三个“坚持”和三个“明显高于”，即“坚持并落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。2008年，财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。”此外，继2007年一号文件之后，2008年的文件中又一次明确提出要加快农业投入立法进程，以期在涉农投资方面，由政策促进转化为立法保障和规制，进一步健全国家农业支持保护体系。

“强基础、稳大局”的信号还在持续释放。2009年2月1日，以《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》为题的中央一号文件正式对外发布。“2009年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年， 也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。”基于对时局的冷静判断，“促进农业稳定发展”被推向改革议题的中心。
具体看，除了对劳动力、耕地、科技、农田水利和设施装备等要素方面作出了更为细化的政策安排，2009 年中央一号文件还进一步强调要坚持稳定完善农村基本经营制度。

刘合光表示，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是1978年以来农村改革最重要的制度性成果。农村基本经营制度是农村稳定发展的基础，必须坚持。完善农村基本经营制度、深化农村改革，是激发农民创造活力和农业农村发展动力的关键一招。

时任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任的陈锡文在文件发布次日举行的新闻背景吹风会上介绍， “文件强调要落实和保障农民的土地权益，重点做好两方面工作， 即对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益；对承包地地块的确权、登记和颁证工作。”可以看出，保持农村土地制度的稳定性成为了当时突出重要的政策考量。

此外，继上年6月《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》发布后，2009年一号文件重提要用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务。而“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”的重要表述，也是继十七届三中全会之后，对中央一号文件相关内容的再补充。

加大农业投入、优化产业布局，兴水利、调结构、抓落实，强农惠农的改革思路从顶层决策到真正汇入到田间地头，有赖于各环节的联结畅通，从而更大程度夯实夯牢农业“基本盘”。
在当时，强化国家农业基础的长效机制还有待进一步构建完善， 相关专家强调了机制确立的必要性，指出“这将更大程度助益国家对农业长期投入的稳定增长和有效利用，确保农业资源得到合理有效配置，确保农民生产积极性受到有效保护。”

重民生：惠农增收是根本落脚点

将统筹城乡的立足点置于普惠民生之上，致力资源要素向农村流动、公共财政向农村倾斜、社会保障向农村覆盖、公共服务向农村延伸的综合改革，正层层深入。

“保障和改善民生，重点难点在农民。”2009年中央一号文件对于城乡统筹任务的清醒判断，直指农村民生改革事业的艰巨和紧迫性。相关统计显示，在当时，我国农村仍有２亿多人口饮水不安全，6000多个乡镇、６万多个建制村不通公路， 6000多万个宜建沼气的农户未建沼气，110万户、500万人口无电，2000 万个农户仍住土坯房和茅草房，农村人均占有的公共卫生资源不及城镇的七分之一，农村人均占有的教育资源不及城镇的五分之一。

不难发现，自2008年开始， 中央一号文件谈及民生的改革内容开始更趋明确和全面。唐丽霞梳理道，其具体的措施包括：第一，促进发展要素从城市向乡村流动，包括资金、技术和人才等；第二，加大对农村地区基础设施建设的投入， 明确各地要把乡村基础设施建设与维护纳入到预算安排的城市维护建设支出中，同时明确要把更多的政府土地出让收入用于农村建设。第三，支持面向农村和农业发展的教育事业，发展城乡一体化的中等职业教育以及支持高等学校设置和强化农林水类专业。第四，提高农村基本公共服务水平，在义务教育、医疗、社会保障、扶贫以及乡村文化建设等方面加强对农村的投入。第五，在交通联结方面，推进农村客运网络化和线路公交化改造，方便城乡之间的人员往来和流动。第六，促进农村社会治理职能的上移，优先在城市郊区开展农村社区建设实验工作等。

直面进城农民工身份认同焦虑问题和社会保障缺失，2008年中央一号文件提出，“要建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。”魏国学进而表示，为推动农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的就业权利， 文件要求加快大中城市户籍制度改革，探索农民工登记为城市居民的办法。

2009年的中央一号文件更进一步凸显民生指向，“重民生”出现在了全年农业农村工作的总体要求中。在魏国学看来，第一大亮点就是农村民生建设投入力度加大。文件指出，将每年解决农村饮水安全的农民从3000万人提升到6000万人，要实现城乡用电同网同价， 按照每年解决400万—600万农民家庭使用沼气的标准加大中央财政投入，明确提出发展农村信息化，开始重视国有林区、垦区内棚户区的改造。

第二大亮点是全面推动农村社会事业的发展，涉及提高农村学校公用经费和家庭经济困难寄宿生补助标准，改善农村教师待遇，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。加强县、乡、村医疗卫生公共服务体系建设，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度，提高农村低保标准和补助水平。
文件中还特别提醒，“在当前农民工就业形势严峻的情况下，保持农民收入较快增长的制约更加突出。”据农业部此前的一项抽样调查显示，当年有38.5％的农民工选择春节前返乡，其中回家探亲的比重为60.4％，另外39.6％则是因失业或暂未找到工作而返乡。可以推断，在当时1.3亿外出就业农民工中，已有15.3％，即2000万左右的农民工属于失业或待业状态。

早在上年的12月，国务院办公厅便就此专门发布了《关于切实做好当前农民工工作的通知》， 要求各地切实保障外出农民工的土地保障权益；采取一系列支持和补贴的办法，帮助农民工回乡以后自己创业；鼓励城市和沿海发达地区的企业尽可能不解雇或者少解雇农民工等。

也基于此，在随后发布的2009 年中央一号文件中，保就业的政策取向更加坚定。“就业是最大的民生。”魏国学分析道，在全球金融危机的冲击下，当时我国部分外向型企业特别是劳动密集型企业被迫倒闭，农民工就业受到严重影响。文件及时给予政策支持，如城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位要尽量多使用农民工，采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设。此外，还要大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训。

从“进一步促进农业发展农民增收”到“促进农业稳定发展农民持续增收”，连续两年中央一号文件的主题均将增收作为了改革的落脚点，这也是继2004年一号文件（《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》）之后，对农民增收诉求的再聚焦。
2004年中央一号文件的提出具有里程碑意义。唐丽霞回顾道， 农民收入长期增长乏力，城乡居民收入差距拉大，是当时中国经济社会发展面临的重大挑战，因此2004 年中央一号文件将落脚点放在了农民增收上，补贴政策、减免农业税费、构建农村社会保障网络等改革尝试取得了良好成效。在2004年之后，我国农村居民人均纯收入呈现出较快的增长趋势，增长速度也开始明显高于城市居民。但在随后的2008年和2009年，农民工“返乡潮”愈演愈烈，加之此前的一系列政策效益在逐渐减弱，增收难题再次变得棘手。

魏国学同样认为，从当时的形势看，农业比较效益下降，随着国际金融危机的蔓延，我国经济发展面临较大困难，农民工就业问题日趋严峻，缩小城乡居民收入差距的状况不容乐观，将改革重点放在农民增收上，是对阶段性突出问题的及时回应。

在2009年中央一号文件中，除了通过促就业以提高农民的工资性收入之外，文件还涉及多渠道的增收安排，例如提高农产品最低收购保护价，增加对农民的直接补贴和扩大农业生产机械购置补贴，通过降低农业生产成本和提高农产品收益的“一降一升”机制来提高农民的经营性收入。又如，通过完善土地流转服务体系，建立健全土地承包经营权流转市场，增加农民财产性收入。同时，加大农村低保的覆盖范围和提升补助标准以及不断完善新型农村养老保险等措施，构建起农民生计安全网，提升了农民的转移性收入。

“政策目标重新锁定农民增收， 主要目的就是为了进一步保持农民收入增长的积极势头，促进城乡均衡发展，这也说明了农民收入问题一直是我国农业农村发展政策最核心和最优先的关注点。”唐丽霞说。
从长远看，促进农民增加收入， 有利于激发农民生产积极性，对保障国家粮食安全、提高农业质量效益和竞争力意义重大，对我国工业化、城镇化发展意义重大。魏国学还表示， 增加农民收入有力地支撑了农村消费增长，扩大了内需增长空间，促进了农村经济的全面发展，保障了农民安居乐业、农村和谐稳定。

聚合力：始终把握“三农”工作主动权

“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，用三个“仍然”、三个“最需要”，为三农改革发展前路划定了攻坚克难的主基调。

破局城乡二元结构困境依旧是不容回避的时代命题。唐丽霞说， 这一阶段着眼于城乡一体化发展的诸多政策利好相继释出，集中于城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理等方面，致力城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。

自新世纪初以来，“三农”作为全党工作“重中之重”的地位不断强化。“三农”问题解决得好不好，关系到农民切身利益，关系到党领导社会主义新农村建设的伟大进程。
两年的中央一号文件都明确提出了要加强和改善党的领导，这是我国做好“三农”工作的重要制度性保障。唐丽霞说， 加强基层党组织的建设，通过选好基层干部、选派大学生到村任职、建立有效的考评机制以及为基层干部提供上升空间和职务发展空间，为乡村和农业发展提供了组织保障和人才保障，都为日后全面推进乡村振兴战略的组织振兴和人才振兴工作奠定了基础。

文件强调要“牢牢把握‘三农’工作主动权”。魏国学对此表示，应紧紧围绕推动科学发展、促进社会和谐的总要求，确保把党的各项农村政策落到实处。2008年中央一号文件提出，要增强全党同志做好“三农”工作的自觉性和主动性。当前和今后一个时期，各级党委、政府要把发展农业生产、促进农民增收、保障农产品供给、稳定市场物价作为关系全局的大事来抓，认真落实中央各项强农惠农政策，在工作安排、财力分配、干部配备上，切实体现“重中之重”的要求。2009年一号文件进一步细化了政策安排，提出开展农村基层深入学习实践科学发展观活动，扩大党在农村的组织覆盖和工作覆盖， 建立健全城乡一体党员动态管理机制，完善村党组织“两推一选”、村委会直选的制度和办法，加强农村党风廉政建设，加强农村民主法制建设和精神文明建设，深入推进政务公开、村务公开和党务公开。

正如十七届三中全会在谋划到2020年我国农村改革发展总体部署时所强调的，“必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。坚持一切从实际出发，坚持党在农村的基本政策，加强农村基层组织和基层政权建设， 完善党管农村工作体制机制和方式方法，保持党同农民群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础，形成推进农村改革发展强大合力。”
“历年的中央一号文件都将‘三农’作为党的工作重心，予以高度重视、顶格筹划，将改革作为激发农民活力和农业发展动力的关键举措，持续探索推进。”刘合光表示。

2008年和2009年两个中央一号文件，保持了对既有改革内容的衔接、巩固，也有新部署新安排。刘合光认为，文件中一系列改革尝试适应了时代发展的需要，发挥了“强基础、惠民生”的重要作用，在国际经济危机时期，为党和国家战胜困难、巩固全国经济社会发展形势赢得了战略主动，为保持经济社会平稳发展、维护社会和谐稳定奠定了战略基础，对后续推动三农改革发展下一程富有重要的启发意义。
刘合光进而表示，在2008年和2009年改革实践基础上，此后的中央一号文件也在持续重视土地承包经营权有序流转，丰富土地权能， 培育和发展新型农业经营主体，不断完善农业生产体系、经营体系和技术体系，统筹城乡发展的相关体制机制得以进一步健全，城乡协调、融合发展的新动能得以激活并逐步迈向新阶段。


庆祝建党100周年 • 23个中央一号文件背后⑥ | 统筹城乡发展，推动农民市民化——2010年中…
政务：中国发展观察 2021-08-17 21:21文/本刊记者 马玉荣

随着改革开放取得巨大成就以及随之出现的城乡差距拉大等问题，人们愈来愈认识到，不能再走就“三农”抓“三农”的老路子。解决“三农”问题，必须统筹城乡发展，以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。

2010年1月31日，当年的中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》发布。统筹城乡发展，是党的十六大即已提出的大政方针，但在中央一号文件的标题里却是首次使用。统筹城乡发展怎么干？实践中，农民工问题成为统筹城乡发展突破口，逐渐打破城乡二元户籍制度，促进了新生代农民工市民化。

缩小城乡差距，统筹城乡发展接续发力

2002年11月召开的中共十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”这是我们党首次提出以统筹城乡发展为手段解决农业农村农民问题，反映了党对“三农” 问题认识的深化和执政理念的转变，由此走出“工业优先、城市偏向”的二元思维惯性，我国经济社会进入统筹城乡发展的历史阶段。

中国人民大学农业与农村发展学院教授、中国合作社研究院院长孔祥智接受《中国发展观察》记者采访时，梳理了十六大以来统筹城乡发展的政策演进过程：继十六大提出统筹城乡经济社会发展战略后，2005年10月，十六届五中全会提出“扎实稳步推进新农村建设” 的历史性任务；2007年10月，十七大首次提出城乡经济社会发展一体化理念，要求“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；2012年11 月，十八大提出工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展；2013年11月，十八届三中全会提出“健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

孔祥智说，城乡统筹和城乡发展一体化是递进关系，既体现了不同时期的执政理念，又蕴含着执政理念形成背后城乡关系的变化。在上述执政理念的主导下，中央和各地方政府实施了一系列有利于城乡关系改善的农业农村农民政策，从而有了农业农村发展的黄金时期。

国务院发展研究中心产业经济研究部副部长许召元对《中国发展观察》记者分析了2010年一号文件出台的时代背景。2010年前后，中国经济发展有几大变化：
一是工业化进程加快。我国经济发展取得较大成就，特别是工业快速发展。2010年中国GDP总量首次超过日本，成为全球第二大经济体，国家有了更多财力支撑，为广大群众提供社会保障。
二是2008年国际金融危机冲击，凸显了新生代农民工问题。危机后沿海一些外向型企业国际订单骤减，出现大批工人下岗失业的短期现象，引发部分农民工在城里没有工作、但又回不去农村等社会问题。
三是新生代农民工比重提高。改革开放以后，经过二三十年发展，很大一部分传统农民工叶落归根回到农村，在城市特别是沿海地区，新生代农民工已占较大比重。如果不妥善解决新生代农民工问题，可能会对经济社会的发展产生影响，对这部分人正常的生活工作也有冲击。
四是城乡公共事业发展的差距缩小。促进基本公共服务均等化持续推进，加力解决农民工问题，促进城乡统筹发展。

孔祥智坦言，当时的城乡差距表现在多个方面，如社会保障、公共服务等。2010年以来，甚至追溯到2006年以来，历年中央一号文件都致力于缩小城乡差距，只是侧重点有所不同。

2010年一号文件在序言部分提出了五个“把”：把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。长期从事“三农”工作、参与新世纪以来7个中央一号文件起草的中央农村工作领导小组原副组长、办公室原主任陈锡文说，这五个“把”， 是从全局高度来提的，也是今后一个时期“三农”工作的努力方向。

中国人民大学农业与农村发展学院教授程国强也曾多次参加中央一号文件起草工作，他在接受《中国发展观察》记者采访时说，2010 年一号文件的政策亮点较多，最关键的体现是把统筹城乡的立足点放在支持“三农”发展上，着力推动资源要素向农村配置。

“三个优先”：在国家投入上，财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程， 土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。2009年， 中央财政“三农”预算支出7161亿元，其中用于农业生产的2642亿元， 用于农民“四补贴”的1230亿元，这两项共计3800多亿元，约占中央财政“三农”预算总支出的一半。

“三个措施”：在金融支持上，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务， 建立农业产业发展基金，扩大政策性农业保险品种和区域覆盖范围。

“三个扩大”：在农业补贴上，扩大良种补贴的范围，扩大农机补贴的资金规模，扩大整个补贴政策的受益范围。

“三个亮点”：在基础设施建设上，推动建材下乡和农村危房改造，实施新一轮农村电网改造升级工程，扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补实施范围。

“三个促进”：在推进城镇化上，促进有条件的农民进城落户并享有当地居民同等权益，促进有条件的城市把农民工纳入城镇住房保障体系，促进农村新成长劳动力提高就业创业技能。

以改革促统筹，重庆成都率先试验

2007年6月7日，经国务院同意，国家发展改革委下发《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》。通知要求成都市和重庆市大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。2009年1月20日，国务院还出台《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》。

四川省社会科学院农村发展研究所虞洪研究员对《中国发展观察》记者表示，回顾成都和重庆两地统筹城乡发展的做法，概括起来主要是“六个一体化”、“三个集中”和“四大基础工程”。在探索试验过程中，以产权制度改革为核心，以集体土地的合法流转为突破，以创新基层治理机制为抓手。

虞洪说，成都市统筹推进“六个一体化”，包括城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、市场体制一体化、公共服务一体化、管理体制一体化。比如，成都不断推动城市的基础设施建设和公共服务向农村延伸，将城乡基础设施和公共服务进行一体化统筹考虑。2008年11月，该市出台了《关于深化统筹城乡进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，每个村都有不低于20万元的村级公共服务和社会管理资金，并且建立起高于同期财政经常性收入增长幅度的制度性增长机制。明确“以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，直至城乡公共服务基本达到均等化”。

虞洪介绍，村里的医疗、卫生、养老等公共服务，都可以从公共服务和社会管理资金中开支，包括一些小型的公共基础设施建设， 采取一事一议方式，有使用规则。政府拨付的资金不再采用招投标形式一个一个项目来审，由村庄在使用权限范围内按照规则使用。通过这种方式，农村基础设施、公共服务、社会管理都得到了很大提升， 相对来说缩小了城乡之间的差距。

成都的“三个集中”是指工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。虞洪说，土地向适度规模经营集中，与推进土地流转、培育新型农业经营主体是一体的。因为农民要转变居住方式，生产方式也要转变。否则，两者就会形成矛盾。成都考虑到这一问题，将人和地的关系一块调整。

虞洪阐释说，家庭联产承包责任制实施以后，一家一户自己经营自己的地，基本上固化在土地上。早些年就有人研究农村剩余劳动力，或者叫“隐形失业”问题。上世纪八九十年代，四川农民开始外出务工，收入来源随之发生变化， 从第一产业收入为主，变为二、三产业收入为主。这时候，一部分农民是兼业化，一边上班，一边务农，还有一部分人的土地要流转出去，放开手脚到城里面务工经商。这就需要人地关系同步调整，采取不同的路径：有的农户就地集中居住，有一定经济条件的农户到城镇买房。

我国通过设立统筹城乡综合配套改革试验区，探索户籍制度改革、推进城乡基本公共服务均等化等具体做法，为顶层设计提供了地方实践源泉。在总结吸纳各地改革经验的基础上，2010年一号文件提出统筹城乡发展的五方面措施：一是健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置；二是提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变；三是加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距；四是协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力；五是加强农村基层组织建设，巩固党在农村的执政基础。

2010年是“十一五”的最后一年，是夺取应对国际金融危机冲击新胜利、保持经济平稳较快发展的关键一年，必须确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展的好势头不逆转。许召元认为，如果没有党的坚强领导，我们很难实现这样的统筹协调发展。比如南美一些国家，在相近的发展阶段，大量农民涌进城市没有工作，又失去了其在农村的根基，出现了城市贫民窟等问题。

农民工市民化：统筹城乡改革发展的突破口

推进城镇化发展的制度创新， 是2010年一号文件的一大亮点。文件明确提出，当前和今后一个时期内，我国将积极稳妥推进城镇化， 提高城镇规划水平和发展质量，把中小城市和小城镇发展作为重点；还提出深化户籍制度改革， 加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

陈锡文在2010年2月1日国务院新闻办新闻发布会上解读一号文件时说，改革开放以来，中国城镇化取得了巨大的成就，但是也存在两个突出问题：首先是城镇化的发展偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视了中小城市和小城镇的发展。其次是在城市化过程中，比较注重城市规模的扩大和城镇建设的美化，但是没有为农民真正转为市民提供更多的机会。

我国改革开放以后，农民工成为经济社会发展的一个重要现象。农民工外出进城后，不愿意回到农村，但户口仍在农村，不能在城市定居，无法享受城市的社会保障， 因此带来很多社会问题和矛盾。传统意义上的农民工有从事农业的技能基础，只是到非农行业就业。2010年中央一号文件首次提到“新生代农民工”概念，指的是以“80 后”“90后”为代表的新一代农民工，他们在1.5亿外出农民工中约占60%。清华大学“新生代农民工研究”课题组2012年的研究发现， 新生代农民工中，44.0%的人完全没有务农经历，44.1%的人偶尔务农，经常务农的比例只有11.9%。通过提高社会保障水平、深化户籍制度改革等措施，解决农民工权益保障问题，成为统筹城乡改革发展的突破口。

早在2006年3月，国务院就曾发布《关于解决农民工问题的若干意见》，要求各地切实解决农民工面临的工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；以及培训就业、子女上学、生活居住等方面存在的诸多问题。

社会保障是实现农民市民化、推进城镇化的难点和关键点。以前，城镇和乡村居民的社会保障有较大差异，主要体现在“五险一金”、义务教育、医疗等方面。2010年中央一号文件从多方面入手，着力提高流动人口、弱势群体的社会保障和公共服务水平。令许召元感触较深的有：一是国家在农村地区的教育、特别是关爱留守儿童方面，投入了大量财力物力和精力，包括改善农村学校条件、提高农村教师待遇等；二是加强对农村医疗保障的支持，包括投资建设乡村医疗室等，提高农村医疗服务水平；三是对农村60岁以上老人提供基本养老保险等。同时，各地采取的一项重要政策措施是，让具备落户能力特别是有落户意愿的流动人口在城镇落户，为流动人口逐步提供基础的公共服务和社会保障。

孔祥智接受采访时表示，2008 年10月召开的十七届三中全会在保障农村劳动力外出就业权益方面具有里程碑意义。全会提出统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场；加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇；统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民；等等。2013年11月，十八届三中全会进一步提出推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、推进农业转移人口市民化等若干具体要求和举措，其中明确提出保障农民工同工同酬，改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度。加上前述城乡居民在医疗保险、养老保险等方面的接续改革政策，农民外出就业的权益得到越来越充分的保障。

实际上，农民工市民化涉及的核心是成本负担问题。许召元曾在2013年与时任国务院发展研究中心农村经济研究部研究员金三林共同执笔《农民工市民化的成本测算》课题报告。报告认为，农民工要能够享受到没有歧视、没有差别、也没有特别照顾的基本公共服务待遇，而政府部门需要提供各项公共服务的支出。报告测算提出，一个农民工市民化的成本为8万元。

为城乡融合奠定基础， 未来迈向高质量发展

“ 白天当农民、晚上当市民”，记者在山东寿光市洛城街道屯西村调研时，目睹农民过上了令人羡慕的“两栖”生活，感受到城乡之间和谐的氛围。

程国强对《中国发展观察》记者总结了近年来城乡统筹发展的成效：一是从城乡统筹发展到城乡发展一体化，再到现在的城乡融合发展，已经搭建了一个促进城乡融合发展的制度框架，也正在形成城乡融合发展的体制机制。二是城乡公共服务的差距在缩小。数据显示，1978年，我国城镇人均可支配收入和农村居民人均纯收入之比为2.57:1，1983年下降到1.82:1， 但1986年又达到了2.13:1，此后一直呈上升趋势1999年达到2.65:1。到了2020年，我国城乡居民之间不仅收入的相对差距在缩小，而且城乡居民人均可支配收入绝对差距为26703元，比上年减少365 元。三是基础设施建设成效显著， “十三五”期间中央加大对农村基础设施投入力度，农村基础设施的短板正在逐步补齐。

“应该说，2010年关于城乡统筹发展的中央一号文件，为后面形成的城乡融合发展奠定了基础，为农村同步实现小康社会奠定了政策和制度基础。”

许召元分析了城乡统筹进展比较快的几个方面：一是养老保险。事实上有些农民工这方面的意识不太强，但是国家一直在持续推动这项工作。二是义务教育。我国很早就在推进义务教育均等化，缩小城乡教育差距。三是一些经济发展领先、财政负担能力较好的地方，加快推进城乡公共服务一体化，比如浙江嘉兴，已经取消了农村户口的概念，不再区分农村户口和城镇户口，把农村公共服务保障和城镇公共服务保障统称为城乡居民公共服务保障。

孔祥智表示，总体上看，党的十六大以来，中央“三农”政策从城乡统筹到城乡一体化，再到十九大提出的城乡融合，既反映了我国经济实力的变化，更反映了党的执政理念的变化。从“补农”到“富农”再到“强农”，尽管农业作为一个产业在国民经济中所占的比重逐渐缩小，目前仅为8%左右，但农业的基础地位越来越稳固，农业对国民经济其他部门的支撑作用越来越大。因此，回顾十六大以来城乡统筹发展政策，包括脱贫攻坚，国家在财力上支持农业农村发展的同时，也为其他产业以及国民经济的整体发展奠定了基础。

孔祥智说，从“十四五”时期看，真正融入城镇的主体是“新时代农民工”，即1980年代出生、40 岁以下的农民工，约1.5亿人。这些农民工和60、70年代出生的农民工不同，他们的定居点大都不会在农村，而是会在城市定居。那么，怎样设计一套政策体系，鼓励、方便他们在城市定居，就是当下农村政策、城市政策的着力点。在农村， 主要要考虑他们名下的承包地、宅基地如何退出，在退出时要有一定的资金补偿，作为他们在城市定居的初始资金；在城市，要考虑子女上学、公租房、安居房等问题，降低他们的生活成本，使这1.5亿人能够尽快适应城市、留在城市。

此外，许召元建议，进一步协调推进城乡改革，增强农业农村的发展活力，推进城镇化发展制度创新。在他看来，推进农民工市民化、推动农村一亿人落户的政策，包括各个地方的落户门槛和基本公共服务均等化已经取得很大进展，但要完全解决问题，还需要更多的政策举措，可以在以下几个方面加强：
第一，从根本上促进城乡统筹发展，还是要尊重、遵循经济发展的规律。
第二，发挥各个地区的比较优势，让有更大经济增长潜力的地方有更好的发展，同时也能发挥吸纳就业、吸纳人口的作用，让流动人口和农村居民更好地分享经济发展的成果。
第三，进一步提升城镇化质量，特别是稳定就业支撑的能力。
通过这些方面，不断提升我国城乡统筹发展的层次、质量和水平，促进经济社会高质量发展。


庆祝建党100周年 • 23个中央一号文件背后⑦ |助农为民，走中国特色水利现代化道路 ——201…
政务：中国发展观察 2021-09-04 23:25文 | 本刊记者 张菀航

2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》，于当年1月29日正式对外发布。这是新中国成立62年以来，在中央政策层面史无前例地围绕水利作出的纲领性部署。

也正是在“十二五”开局首年，“切实加强水利基础设施建设” 写入《政府工作报告》，列入各地方五年经济社会发展总体规划中， 此后一系列大规模治水兴水的攻坚实践高潮迭起。
碧水绘宏图，从涓流润泽的万亩良田，到雷厉风行的江湖整治，到利在千秋的水利重器，人水和谐的改革发展画卷承载着民生期许。

民生期许殷殷，水利事业未有穷期。“加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”——2011年中央一号文件将水利的重要性提升至国家战略高度， 水利改革事业被赋予了新内涵和任务要求，站在了强化基建、创新机制、水资源可持续的新起点。

首次聚焦：“把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置”

在2011年7月召开的中央水利工作会议上，时任国家主席胡锦涛在讲话中开宗明义地指出，“兴水利，除水害，历来是治国安邦的大事。”
回望新中国成立初期，全国仅有22座大中型水库，江河堤防4.2万公里，基本没有控制性水利工程。传统农业“靠天收”的无奈处境， 在旱涝频发、重发期更显脆弱。
伴随道道新渠开挖、条条水系纵贯连接，从世界典范的三峡工程到绵延万里的南水北调，从水体环境整治到打通农田灌溉“最后一公里”，“望天田”的宿命步步改写。

中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来在接受《中国发展观察》采访时说，我国水利发展在不同时期重点任务和治理方式有着显著特征，这与当时水利面临的形势和政治经济需要有着密切关系。
“新中国成立后，特别是改革开放以来，党和国家始终高度重视水利工作。”接受《中国发展观察》采访的中国农业科学院农田灌溉研究所研究员乔冬梅进一步梳理出我国水利建设发展所历经的多个关键进程。

在工程水利阶段，即1949年至1999年，这一时期的50年，重点任务是以水利工程建设为主。初期（1949-1952年）主要通过开渠、挖沟、打井、修堤等方式，恢复和发展防洪、灌溉、排水、水力、疏通河道等水利事业，代表性工程有人民胜利渠、苏北灌溉总渠、红雁池等；中期（1953-1989年）属于大规模水利工程建设和改造时期，很多大型水库和灌区开工兴建，如北京十三陵水库、内蒙古三盛公黄河水利枢纽工程、安徽淠史杭灌区工程等；后期（1990-1999年）水利事业向广度和深度迈进，开启了大江大河治理、重点城市防洪工程建设、病险水库除险加固等，初步建成了防洪、排涝、灌溉和供水体系，长江三峡、黄河小浪底、南水北调等一批重大工程相继投建。

进入资源水利阶段，即2000年至2011年中央一号文件发布前后。面对日益严峻的水资源短缺、生态环境恶化以及频发的洪涝灾害，水利成为国家基础设施建设的优先领域，国家提出必须实现工程水利向资源水利的转变，水环境治理、水生态修复成为水利工程建设的另一个重点。为了实现水资源优化配置，遏制水环境恶化，国家进一步推进实施了一系列调水工程，比如引江济太、引黄济淀等。

乔冬梅进而表示，随后以2013 年水利部提出《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》作为标志性开始，改革迈向以“生态文明建设”为目标的水利新时代。水生态文明建设、黄河流域生态保护与高质量发展等一系列新政策新思路， 赋予了新时期治水的新内涵。

由此看来，2011年中央一号文件发布当时，正处于进程交替、承前启后的关键节点。
彼时我国水利直面的改革形势复杂严峻，姜文来总结出以下方面：一是水资源供需矛盾依然尖锐，仍是可持续发展的主要瓶颈；二是支撑粮食安全的水利基础不牢靠，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板；三是极端气候导致洪涝干旱不确定性增加，受全球气候变化的影响，我国极端干旱、极端洪涝气候事件时有发生， 对增强防灾减灾能力提出了更高更新的要求。

灾难是最沉痛的警醒，也激发起最为迫切的改革诉求。“1998年我国南方和东北地区出现特大洪涝灾害，2004年南方遭受53年来罕见干旱，2009年南方、华北、东北频繁出现全国性的大面积旱灾，对我国水资源安全、粮食安全、经济安全和生态安全及社会安全都造成了很大的影响。”中国科学院遗传与发育生物学研究所农业资源研究中心研究员张正斌在接受《中国发展观察》采访时说。

水利是农业的命脉。张正斌表示，旱涝灾害影响最大的是农业，而水利工程建设和改革是农业发展的根基和支柱。2011年中央一号文件，立足频繁遭遇干旱洪涝的特殊历史时期，着眼于长远规划水利改革战略，成为我国现代水利建设和现代农业发展及国家现代化建设进程中的一个重要转折点。

2011年中央一号文件明确指出，“促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加快水利发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用。”这为下一步我国水利改革划定了总基调。

姜文来表示，文件中不乏亮点和新变化新表述，这反映出党中央、国务院对水利面临的形势有深刻把握，对水利发展改革有深深的期待，改革的方向目标明确，任务具体，路径清晰。
他认为，首先，文件本身就是亮点。这是新中国成立以来党和国家首份聚焦水利的综合性文件，也是发布中央一号文件以来首个以水利为主题的文件，两个“首次”足以表明其历史地位，为新时代治水兴水提供了科学指南和根本遵循。
其次，文件从综合角度对水利进行科学定位，提出了水利具有很强的公益性、基础性、战略性。“首要”“不可替代”“不可分割”的政策表述，凸显出水利改革的分量和担当，并从现代化、生态环境、国民经济、国家安全等多个角度出发，提出“要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置”，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度。

同时，文件对水利发展进行了全方位部署并提出新的总目标。力争通过5年到10年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，为此需要基本建成四大体系，即防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系。

强化基建：“突出加强农田水利等薄弱环节”

水瓶颈、水危机，直接暴露出我国水利基础建设“欠账”太多的现实。
至2010年底，我国农田有效灌溉面积不到49%。也就是说，在当时共计18.26亿亩的耕地中，尚有一半农田只能“靠天吃饭”。另有相关统计显示，我国农田灌溉用水的有效系数，在改革开放之前约为0.37，2010年达到0.50，与世界先进水平0.7—0.8仍有较大差距。
与此同时，全国城市供水综合生产能力虽较新中国成立初期实现了115倍的高幅跃升，却依旧落后于世界平均水平。

2010年，我国粮食总产达到10928亿斤，再创历史新高。在实现半个世纪以来首次“七连增”的同时，粮食增产增收依旧需要直面多重压力，其中，水利短板是突出制约。

乔冬梅说，2010年下半年以来，我国多省旱情趋于严重，尤以粮食主产区山东、河南等地旱情明显。总体看，我国人多地少，北旱南涝，水资源时空分布极不均衡，旱涝保收高标准农田比重低，抵御洪旱灾害能力差。要在应对气候不确定性中掌握主动，水利建设是关键性因素。水利是农业的命脉，水利兴，则五谷丰。农田水利建设是粮食生产、增产、安全的重要保障，兴利与除害相结合的农田水利工程体系则是粮食稳定增产的坚实支撑。解决14亿人的吃饭问题，决不能单靠风调雨顺，根本出路还在于大兴水利、做强基础。特别是随着人口增多，粮食增产任务愈加艰巨，水利建设势必承接更重大考验。

“突出加强农田水利等薄弱环节建设”，是2011年中央一号文件对此作出的积极部署。乔冬梅梳理道，改革工作涉及大力发展节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术，扩大节水、抗旱设备；积极发展旱作农业，采用地膜覆盖、深松深耕、保护性耕作技术；稳步发展牧区水利，建设节水高效灌溉饲草料地，等等。

文件要求“因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等‘五小水利’工程建设，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜”，旨在回应农田水利“最后一公里”的潜在难题。张正斌表示，在当时，确有不少小型井、灌、站、塘坝、水渠等农田水利设施损毁，灌区斗渠、农渠等末级渠系和田间工程不配套，导致农田灌溉用水无法顺畅走完“最后一公里”。文件进一步明确，“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”，随即一系列针对性的管护及财政补助举措应声落地，“真金白银”落入田间，末端水利设施效能进一步提升，广大农民也收获到了实在红利。

2011年11月，财政部、水利部联合启动第三批小型农田水利重点县建设，综合前两批，全国重点县规模已增至1250个。
相关报道指出，一号文件发布当年，在抗旱一线，各种水利工程开足马力，解决了2055万群众因旱饮水困难，累计完成抗旱浇地总计3.2亿亩。全年新增节水灌溉工程面积达2208万亩，其中高效节水灌溉面积近1000万亩。
而不只是聚焦于田间地头的“毛细血管”，就整体水利布局的“大动脉”建设，中央一号文件也作出了细化安排。

乔冬梅表示，文件审时度势地提出以下攻坚侧重，包括继续实施大江大河治理、加强水资源配置工程建设、搞好水土保持和水生态保护、合理开发水能资源、强化水文气象和水利科技支撑等。
这其中，推进生态脆弱河流和地区水生态修复，加快污染严重的江河湖泊水环境治理，被纳入日后地方改革的重要日程。张正斌举例说，在华北平原地区，推进实施了地下水超采严格管控，节水退耕补贴切实惠农；在西部和华北，高效节水农业稳步拓展，新疆成为全国典型，带动了整体节水现代农业提质增效；江河湖海污染治理走向深入，云南的滇池、洱海和武汉的东湖等严重污染水体显著改善，城镇人居环境大大提升。

与此同时，水库除险加固工作也在如火如荼地推进中。谨防水库“积病成险”，2011年4月，水利部、财政部共同宣布启动全国小Ⅱ 型病险水库除险加固规划。截至当年11月，各地上报的4.1万座小Ⅱ型病险水库除险加固项目中，已有439 座项目开工建设，865座项目完成招投标，5640座项目完成初步设计批复，累计安排资金115.6亿元。

姜文来表示，在加强水资源配置工程建设方面，文件提出要“完善优化水资源战略配置格局，在保护生态前提下，尽快建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，提高水资源调控水平和供水保障能力。加快推进南水北调东中线一期工程及配套工程建设，确保工程质量，适时开展南水北调西线工程前期研究。积极推进一批跨流域、区域调水工程建设。着力解决西北等地区资源性缺水问题。大力推进污水处理回用，积极开展海水淡化和综合利用，高度重视雨水、微咸水利用”。就此，国家进一步提出了2020年前分步建设172项重大水利工程的顶层安排，涵盖重大农业节水工程、重大引调水工程、重点水源工程和江河湖泊治理骨干工程。

从规划蓝图到切实落地，截至2021年2月，172项重大水利工程中，在建工程投资规模已超过1万亿元，累计开工149项。其中，南水北调东线和中线一期等36项重大工程现已建成投用。

创新机制：“基本建成有利于水利科学发展的制度体系”

水之兴在于建，而利之效在于管。水利建设活跃场景的另一面， 机制建设的“堤坝”也正抓紧筑牢夯实。
2011年中央一号文件指出， “到2020年，基本建成有利于水利科学发展的制度体系。”其中强调，要实行最严格的水资源管理制度，并进一步明确了水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条“红线”。
水资源短缺是无法回避的基本国情。文件发布当时，我国人均水资源占有量约2100立方米，仅为世界人均水平的28％；全国年平均缺水量500多亿立方米，2/3城市缺水，农村近3亿人口饮水不安全。

正如时任中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文所说，“中国耕地资源稀缺已众所周知，但实际上我国水资源与其相比更加稀缺，却少为人知。一号文件明确水资源管理的‘三条红线’， 就是要全社会像重视18亿亩耕地一样，重视水资源保护和管理。”
对此，文件进一步确定具体目标，即到2020年，全国年用水总量力争控制在6700亿立方米以内，城乡供水保证率显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

“ ‘ 三条红线’ 涵盖了取水、用水和排水三个重要环节， 体现了水资源配置、节约和保护三个主要方面的内容，分别针对了当前开发利用过度、用水浪费和水环境恶化三类不同的问题，这是遵循水的自然规律和水管理客观要求提出的一套科学的制度设计。”时任水利部水资源司司长、全国节约用水办公室常务副主任孙雪涛曾对此作出解读。
姜文来就此分析，从用水总量控制、用水效率控制、排污控制三个维度约束水资源开发利用和保护，有着深层意义。主要体现在：一是水资源管理由偏重于单项管理走向综合管理，水资源管理的效益和水平得到提升，且更符合实际。二是确定水资源管理和保护责任人，文件提出县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责并进行考核。这将更大程度提高地方的重视程度， 是保障制度落实的重要手段。三是由定性管理向定性与定量相结合转变，特别是在重要方面设立“高压线”。如确立水资源开发利用控制红线，要基于水资源开发利用对生态环境影响，对经济和社会影响来综合划定，可分配给地方遵守执行，可计量和考核，这是水资源管理体制中的一项重大变革，有利于从综合角度支持社会经济可持续发展。

2012年1月12日，国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，延续了此前“最严格” 的监管风向，对后一阶段我国水资源工作提出更全面的部署，从制度层面推进经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。
不止于完善水资源管理，文件还提出了三项关于体制机制方面的创新举措，包括加快水利工程建设和管理体制改革、健全基层水利服务体系、积极推进水价改革。乔冬梅认为，特别是在水利工程建设和管理体制改革方面，文件要求实行政企分离体制，明确产权关系，水利建设单位或者企业改制成为独立法人，形成项目法人责任制建设管理模式，将目标任务分解到部门、落实到岗位、量化到个人，以更大程度提升水利工程质量、增强水利工程效益。而水价改革也致力于重塑广大民众的“水意识”，充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，促进节约用水和产业结构调整。在此基础上，文件规定要抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规，以推进依法治水，建立健全水法规体系。

还应看到，水利建设涉及全社会方方面面，多层次、多渠道、多元化的水利投入稳定增长机制同样被纳入此轮改革重点。张正斌表示，中央一号文件明确提出“力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”，其力度之大前所未有。可以说，政府作为水利建设特别是农田水利建设的投资主体，对加快大型水利建设和农田节水现代农业建设有巨大的推动作用。但文件同时强调，要切实加强水利投资项目和资金监督管理。对于充分调动社会资金参与水利建设的积极性，文件提出鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道。此外，综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金，支持符合条件的水利企业上市和发行债券等相关金融探索也获得了相应的政策支持。

来自水利部的数据显示， 2011年中央和地方共落实年度水利建设投资3452亿元。中央水利投资规模达1141亿元，较2010年实际下达投资9 8 4 . 1 亿元增长了16％；地方水利投资2311亿元， 创历史新高。其中，安排中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金为126亿元，带动地方投入总计200亿元。

人水和谐：“走出一条中国特色水利现代化道路”

继2011年中央一号文件明确提出“坚持人水和谐”新理念后，当年7月召开的中央水利工作会议进一步强调，“加快水利改革发展是保障国家粮食安全的迫切需要，是转变经济发展方式和建设资源节约型、环境友好型社会的迫切需要， 是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的迫切需要，是应对全球气候变化、增强抵御自然灾害综合能力的迫切需要。”

党中央高度重视水利改革的决心尽显。在这场新中国成立以来最高规格的治水会议上，四个“迫切需要”的提出，进一步释放出我国水利事业转型的积极信号：从工程水利、资源水利向可持续发展水利的进阶， 势在必行，“水到渠成”。
“力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。”“十二五”开局之年，中央一号文件作出了最有力的改革承诺。
此后，纳入改革洪流的水利事业发展乘势而上。姜文来说，2012 年党的十八大报告提出建设“美丽中国”，将水利放在了生态文明建设的突出位置，水利与中华民族伟大复兴紧密地联系在一起。2014年明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，进一步对水利工作赋予了新内涵、新任务和新要求。

万元工业增加值和万元GDP用水量分别从“十一五”末的90立方米、150立方米下降至61立方米和105立方米（2010年可比价）；农田灌溉水有效利用系数由0.50提高到0.532，新增农田有效灌溉面积7500 万亩，发展高效节水灌溉面积12000 万亩；全国175个重要饮用水水源地水质达到或优于Ⅲ类标准的占98.8%……“十二五”收官之时，围绕水利设定的系列阶段性目标逐一兑现并赶超。

“第一次将水利提升到‘关系经济安全、生态安全、国家安全’ 的战略高度，第一次强调水利‘具有很强的公益性、基础性、战略性’，明确指出要‘走出一条中国特色水利现代化道路’，可以说， 2011年中央一号文件对水利发展阶段性的科学判断，是对我国长期治水兴水经验的提炼和总结，是国家对水利工作认识的又一次重大飞跃，对凝聚全社会力量加快水利改革发展，产生了巨大的推动作用和深远影响。”乔冬梅说。

水利是现代农业建设不可或缺的首要条件。姜文来认为，2011年中央一号文件带来的改革红利，无疑会惠及“三农”工作相当长一段时间。首先，对水利的科学定位将长期影响“三农”涉水建设，为国家加大水利投资提供了理论基础。二是为“三农”健康发展奠定水利根基，在随后推进的172项重点水利工程中，有相当一部分与“三农”有关，其对“三农”的发展助益“功在当代，利在千秋”。三是为绿色发展提供水资源支撑，“三条红线” 是绿色发展的重要内容，将对我国生态文明建设产生深远的积极影响。四是为国家粮食安全加上了水资源保障的“安全锁”，以切实发挥好“三农”的压舱石作用。

张正斌进而表示，在国家投资重点大型水利工程有效抵御旱涝灾害的同时，增加了对农田水利和节水农业的支持，如今节水现代农业在祖国大地遍地“开花”，全年粮食总产量已从2011年的5.7亿吨上升到2020年的6.7亿吨。2011年中央一号文件的实施，也为后来南水北调东中线全面通水，缓解华北平原地下水超采、加快地下水生态恢复、保障工农业用水等进程，起到了关键的助推作用。

水系延伸，江河纵横，贯通经济社会发展全局的水利动脉，为城市与农村、东中西部地区协调发展注入了澎湃动力。
“改革成效尽显，为日后经济高速发展和社会稳定提供了相对充足的水资源保障和关键支撑，更为未来可持续的高质量发展之路打下了坚实基础。不断深化水利改革， 加强民生水利建设，凝聚治水兴水合力——新时代中国特色水利现代化蓝图接续绘就，任重道远。”张正斌说。


庆祝建党100周年 • 23个中央一号文件背后⑧ | 科技兴农与现代农业引导农业未来—2012、2…
政务：中国管理科学研究院科技管理研究所 2021-09-18 10:55文 | 本刊记者 马玉荣

中国的粮食安全，是世界粮食安全的“稳定器”和“压舱石”。到2012年底，我国粮食产量实现“九连增”，农业综合生产能力迈上新台阶。农民增收实现“九连快”， 农村贫困人口生存和温饱问题基本解决。但传统生产方式难以为继，资源“红线”、生态“红灯”等问题对我国中长期粮食安全构成挑战。科技是第一生产力。2012年中央一号文件第一次比较体系化地提出“科技兴农”战略。这是统一全党意志大力推进农业科技改革发展，在我国的农业发展历程中是首次，在科技发展进程中也是首次，且有许多创新之处。2013年中央一号文件， 在保持政策连续性、稳定性和可持续性的前提下，全面贯彻党的十八大精神，开始着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力，巩固和发展农业农村的大好形势。

科技是粮食安全的基础支撑，也是突破资源环境约束的必然选择

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长程郁接受《中国发展观察》记者采访时说，2008年到2012年，受干旱、美国清洁能源战略、资本炒作等多重因素影响，引发了全球粮食危机。相对来说我国粮食处于紧平衡状态。2010年，玉米开始出现净进口；2012年，玉米净进口缺口大幅扩大。在粮食安全保障上，我们始终坚持粮食自给要求，一旦出现异常的时候，就对粮食安全保障有一些担忧，所以激发了我们通过科技挖潜的需求。

当时，新增耕地数量日趋减少，水资源约束加剧，气候变化影响加深，国际粮食市场供求动荡， 我国粮食供给增长面临的资源环境压力逐步加大。我们过去农业增产依靠化肥和农药的使用，这在早期发挥了积极作用，但逐渐涌现出一些问题，化肥农药的使用量增加太快，真正有效利用率不高。

居安思危。确保国家粮食安全，保障重要农产品有效供给，始终是发展现代农业的首要任务。必须毫不放松粮食生产，加快构建现代农业产业体系，着力强化农业物质技术支撑。“从2004年到2010年， 每年一号文件都有专门的章节或段落论述农业科技，2011年关于水利的一号文件也专门讲到水利科技问题。”时任农业部农村经济研究中心主任宋洪远说，2012年的中央一号文件以农业科技为主题，从科技创新、技术推广、教育培训三个方面强调了农业科技的重要性，出台了加快推进农业科技创新的政策措施，对农业科技和农业现代化的发展起到重要推动作用。

诚然，农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，必须紧紧抓住世界科技革命方兴未艾的历史机遇，坚持科技兴农战略。中国农业科学院农经所研究员、产业经济研究室主任钟钰对《中国发展观察》记者说，2012年一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，聚焦农业科技。主要基于当时粮食等重要农产品连年丰收，资源要素刚性约束进一步加剧，依靠大量投入的传统生产方式不可持续。农资投入对生态环境、耕地质量等影响也在加大。因此，要转变农业发展方式，更加依靠科技实现创新驱动和内涵式增长。

时任中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在多个场合强调，目前依靠增加物化投入推动粮食增产难度很大，必须立足于现有农业资源，加快农业科技体制改革和农业科技自主创新的步伐， 提高科技进步对农业生产的贡献率。而就在中央农村工作会议召开的前一天，2011年12月26日农业部发布了《农业科技发展“十二五” 规划》，其意义重大而深远。

事实上，经过多年努力，科技创新已成为推动现代农业发展的主要力量。“十一五”期间，我国农业综合生产能力稳步提高，粮食连年增产，菜篮子产品保障充分，农民持续增收。培育主要农作物新品种2600 多个，良种覆盖率达到95%以上， 农作物耕种收综合机械化水平达到52%，粮食总产稳定在1万亿斤以上。“十一五”末，我国农业科技进步贡献率达到52%，农业科技已成为推动农业农村经济发展的主要力量。

2012年11月，党的十八大要求， 加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。全面贯彻落实党的十八大精神，2013年发布一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》。程郁说，现代农业是多方面的，包括产业体系、经营体系、生产体系，科学技术只是其中一个方面。过去主要是以传统小规模一家一户农业生产为主， 在改革开放之前，我们已经认识到小规模农业在适应现代化生产，包括社会化大生产方式上存在很多局限性。

与建设现代农业的新要求和国际先进水平相比，我国的差距仍然较大，突出表现在“三个不足”：一是创新成果供给不足；二是农技推广服务不足；三是农业人才总量不足。为贯彻落实2012年中央一号文件，农业部决定2012年在全国开展以“科技进村入户，助力增产增收”为主题的“农业科技促进年”活动。

依靠创新驱动，引领支撑现代农业建设

“从我们这些从事农业基础研究的科研工作者角度来看，2012年中央一号文件的最大亮点就是明确提出了农业科技创新的发展战略。对比其他以‘三农’为主题的中央一号文件，2012年文件突出了科技兴农战略，这也是对标农业发达国家的发展经验和我国实际的农业生产现状而适时提出来的。”中国农业科学院农业资源与农业区划研究所丁文成对《中国发展观察》记者如是说。

当时我国农业科技进步贡献率已超过50%，农业科技是推动农业农村经济发展和粮食增产的重要因素。程郁介绍，2012年中央一号文件明确了农业科技发展的重要方向是增产增效并重、良种良法配套、农机农艺结合、生产生态协调的原则，之后，中国农科院等很多科研机构，搞了一系列农业技术的综合集成项目，因为农业技术涉及方方面面，机械化只是其中一部分。另外，我们一直强调品种的重要性，因为优良品种增产效率一般超过40%— 50%，有时高达60%。袁隆平杂交水稻确实做出了巨大的贡献，一个品种带来质的变化。而且，必须有和机械化相配套的品种，比如棉花的机械化必须有适应于机械化收割的品种。程郁说，农业技术体系是综合性的，既要考虑品种，也要考虑田间管理、水肥管理、农田基础设施，包括灌溉基础条件。还包括数字技术、信息技术，未来发展智慧农业等，是多方面综合集成应用的领域。

至于措施方面，钟钰表示， 比如加快建立利益补偿机制、健全“三农”投入稳定增长机制，公共财政要坚持把“三农”作为支出重点，中央基建投资继续向“三农”倾斜，优先保证“三农”投入稳定增长。总的看，这些措施有效提升了农业综合生产能力，农业科技进步贡献率、农业机械化率等明显提高。

丁文成表示，从近10年的发展来看，我国各项农业科技发展措施带来了显著的进步，例如目前我国农业综合机械化率达到了70%左右，极大地实现了节本增效和推动规模化经营，但仍需由大宗作物向果菜茶等经济作物进一步拓展；推动了我国数百万小农户的科学施肥，由以往依赖化肥投入来保证粮食高产转变为依靠测土施肥、有机无机配施、水肥一体化等措施，在降低化肥投入的同时粮食产量实现了持续增长。2012年至2019年，我国粮食年产量由6.1亿吨提高到6.6亿吨，而化肥年用量由5838万吨减少到5403万吨。

程郁则指出，当时还提出了农产品产业技术体系，在此之后我们逐步建立起了主要农产品的产业技术体系。还有现代农业的示范，以龙头企业为主建立了各种各样的现代化示范基地、示范园，有力促进了良种良法相结合、农机农艺相结合的现代化综合农业技术的推广应用。
2012年中央一号文件当中最受广大农业科研工作者和农技推广人员欢迎的政策亮点有两个：一个是关于农业科技公共性、基础性、社会性的“三性”论述，这一论述给广大农业科技人员吃下了定心丸；另一个就是关于基层农技推广体系改革与建设“一个衔接、两个覆盖”的政策，即：乡镇农技人员工资待遇要与当地事业单位的平均收入相衔接，当年基层农技推广体系改革与建设示范县项目基本覆盖所有农业县，农业技术推广机构条件建设项目覆盖全部乡镇。例如， 甘肃静宁甘沟镇不断加强专业技术人员队伍建设，培育了一批“有本领、善经营、会管理”的“田秀才”“土专家”。实施农村技术人员引育工程，壮大规模数量。

程郁认为，对于农业科技的方方面面，2012年中央一号文件都提到了，包括农业产业技术体系、农业生产标准化示范、农业机械化、农田水利设施、种业发展等等。除了对科技领域的部署之外，对农业科研创新体制也提了很多。这里有一个背景：新中国成立之后，我们有完整的农业技术推广体系，布局了土肥站、植保站、畜牧兽医站等一系列基层的农业推广网点，但是到后期的发展过程中，我们发现这套体系已经出现了人员老化、网络断链的问题，实际上基层的技术推广体系对技术服务和技术推广的功能在弱化，所以中央一号文件的出台希望进一步强化农业技术推广与服务的功能。程郁说，在农业科技发展过程中，不只是农业科技，整个科技体制改革都面临大问题，科研项目导向和产业、市场的实际需求也存在脱节，技术如何推广，如何将科技成果转变成为实用性生产技术、转化为现实生产力，这是一个难题。所以，中央一号文件也提到了科技成果转化的机制、科技人才培养机制。这个文件是对农业科技创新总体的较为全面的部署。

耕地有限，科技无限。进一步激活科技创新这个“第一动力”，补短板，强弱项，才能把饭碗牢牢端在自己手里。2012年中央一号文件要求继续实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，加快提升800个产粮大县（市、区、场）生产能力。继续实施粮食丰产科技工程、超级稻新品种选育和示范项目。2013年中央一号文件则要求继续开展粮食稳定增产行动，着力加强800个产粮大县基础设施建设，推进东北四省区节水增粮行动、粮食丰产科技工程。

科技兴农，良种先行。作为农业科技的核心内容，育种在中央一号文件中被重点提及。文件中提出多项措施，包括增加种业基础性、公益性研究投入，加快建立以企业为主体的商业化育种新机制，推动种子企业兼并重组，建立种业发展基金等。业界普遍认为，2011年是种业发展的新纪元。2011年4月，国务院出台了《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》，确立了农作物种业是国家战略性、基础性核心产业的重要地位，指明了现代农作物种业的发展方向，提出了构建以企业为主体，“育繁推一体化”的种业发展思路。程郁就此指出，种子是农业现代化的一个基础，从对农业生产率的贡献来讲，种子可以达到40%以上。如果将良种良法考虑进来的话，种子对农业生产效率的贡献可能还会更高。我们之所以把种子看得那么重要，把它作为农业的一个“芯片”，就是因为种子对提升农业生产效率有着非常高的贡献率。

加快农村经营体制改革，激发农村经济活力

2013年中央一号文件强调，农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。
2013年中央一号文件是十八大后的第一个一号文件。钟钰表示， 立足增强农村发展活力，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。所以，中央提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、“四至”不清等问题。

其实，2007年《物权法》颁布实施之后，中央即提出开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。随后，中央要求建立土地承包经营权登记制度，并开展试点。2010 年4月浙江省启动试点，在13个县（市、区）14个村开展的完善农村土地承包经营权登记制度扩大试点工作已基本完成，涉及3997户农户1 万余亩耕地。2012年6月27日，农业部办公厅印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》。

我国的小规模农业在采纳先进技术时存在一定难度，但我国的国情毕竟和发达国家不一样，对于小规模的经营主体适应现代化生产方式的调整，经营体系创新仍然要以坚持集体所有制和家庭承包关系的稳定为基础，只能在稳定基本土地制度的条件下推进经营机制创新。我们必须有新的机制把小规模农业经营主体有效地组织起来。
针对农村实际问题，2013年中央一号文件要求建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。强调必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。

2013年中央一号文件全面、清晰地阐述了农业经营体系的标准：集约化、专业化、组织化、社会化。经营体系组织化创新坚持以家庭联产承包责任制为基础，向专业大户流转， 向家庭农场、合作社流转，发展私助集体经营；同时，鼓励农民采取互利互换的方式解决承包地细碎化问题。程郁解释说，过去农民一家一户，在山上山下，不利于机械化生产，如果继续愿意经营，通过互换的方式，形成集中连片的土地能够方便经营。

在这期间，我们开始健全完善土地流转的服务体系，能够支持土地规范化流转，逐步建立县乡村三级土地流转的服务网络，包括帮助解决一些土地承包经营纠纷，通过引导和促进土地流转互换的方式来提高规模化、集约化水平，包括发展农民专业合作社。程郁认为，通过合作社、资源联合、股份合作，不光是在生产上提高生产组织化、规模化程度，另外，还能延长产业链，鼓励合作社更多地发展加工、物流、农产品销售的一系列服务， 包括金融。当然，组织化重要的载体是龙头企业，形成了“龙头企业+ 合作社+农户”的连接方式，主要是通过龙头企业带动合作社和农户， 实现现代化经营。

农村经营体制改革大大激发了农村经济活力。钟钰表示，一是促进了规模化经营，2013年全国承包耕地流转面积3.4亿亩，是2008年的3.1倍，流转比例达到26%，比2008 年底提高17.1个百分点。二是推进了新型经营主体发展。2013年中央一号文件提出专业大户、家庭农场作为新型农业经营主体的重要类型后，新型经营主体数量快速增长， 2016年全国经营50亩以上的规模农户已经达到341万户，家庭农场达到87.7万个，显示出旺盛的生命力。三是提高了农户集约经营水平。增强农业生产的耕种、灌溉、植保等作业机械装备及温室智能化环境控制装备水平，提高畜禽标准化规模养殖工艺装备的成套化水平，废弃物无害化处理率达到100%。

具体来说，一方面，从分散小规模经营变成规模化、集约化经营，便于使用机械化和其他一些技术在内的新技术，实现生产力的大幅度提升。“这些年我国农业机械化率的提升非常显著，2012年我国农作物耕种收综合机械化水平达到57%，水稻和玉米仅分别为30%和40%。2020年我国农作物耕种收综合机械化水平为71%，水稻、玉米耕种收综合机械化率分别超85%、90%。”程郁用上述数据证明了她的观点。同时，我们通过推动各种农业生产标准化示范，主要以农民的合作社以及“企业+农户”的方式，帮助农户实现生产的标准化，提升农产品的质量和效益。另一方面，通过把农民更好组织连接起来，我们实现了产业链的延伸，不仅是聚焦生产环节，还通过合作社，可以发展田间地头一些农产品初加工的设施，包括建立自己的销售服务网点，当然， 还通过金融合作更好地满足产业生产资金的需求。如此，不仅提升生产组织的效率，通过延长产业链，还提升了产业的附加值。

科技兴农持续推进，农业加快走向现代化

发展现代农业是一个持续的过程，这在多年的中央一号文件中均有体现。尤其2012年之后大力加快农业现代化建设，增强了“三农” 发展活力。习近平总书记曾明确指出，“农业出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步，走内涵式发展道路。”

“给农业插上科技的翅膀，并非一日之功，而是中央一号文件多年持续推进的一个过程。”程郁表示， 虽然2012年主题明确是科技创新，但之前科教兴农战略已经提出来了，在这之后，我们强调发展现代农业，现代农业发展是靠科技创新支撑，但需要持续建设，应该说以上述文件为标志，农业科技创新体系正在逐步完善。

此外，2012年中央一号文件要求加快推进社会主义新农村建设，切实保障和改善农村民生，大力发展农村公共事业，认真落实《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》。推进以党组织为核心的农村基层组织建设，完善农村基层自治机制，健全农村法制，加强和创新农村社会管理， 确保农村社会和谐稳定。党的十八大以来，共选派28.98万名科技特派员奔赴脱贫攻坚第一线，基本实现了对全国近10万个建档立卡贫困村科技服务和创业带动全覆盖。先后涌现出了李保国、赵亚夫、朱有勇、王友国等一批先进典型，做给农民看、领着农民干、带着农民赚，提升了农民运用适用技术脱贫增收的能力。

“凡是脱贫致富，必有科技要素”。从“靠天吃饭”到“科技兴农”。一个个乡村的蝶变，诠释了科技创新为农村注入的深厚力量。山东寿光东斟灌村针对“菜篮子”工程建设，2012年成立土地股份合作社，对全村土地进行整合，将土地肥沃的地块统一规划蔬菜大棚，全村4486亩耕地3年的时间蔬菜大棚面积达到3800多亩，大棚数量600多个，成为蔬菜产业“斟灌彩椒”专业村，为市场提供了高端优质的“五彩椒”，丰富了大家的菜篮子，也丰富了村民的钱袋子，全村农民人均纯收入大幅提高到了万元。为了实施科技兴农战略，发展现代农业， 东斟灌村积极探索“专家+合作社+ 农民”模式，推动蔬菜产业高质量发展。乡土技术人才懂农业、爱农村、爱农民，他们很多人既是合作社成员，又是家庭农场主，作为新型农业经营主体，成为了科技兴农的主力军。

钟钰指出，农业综合生产能力迈上新台阶，物质装备条件不断改善。近年来，我国农业基础设施、物质装备、机械化水平、科技贡献率等取得长足进展，农业综合生产能力明显提高。2013年我国粮食产量达12039亿斤，比2003年增加3425亿斤，连续七年保持在1万亿斤以上，其他农产品也基本保持稳定增长。农业科技进步加快，农机化水平提高。全面建立和完善基层农技推广服务体系，加大了优良品种、先进栽培技术和农业机械化推广力度。2013年，农业科技进步贡献率达到55.2%，主要粮食品种良种覆盖率在96%以上，农业机械化水平加快提高，截至2013年底，全国农机总动力达到10.4亿千瓦，比2000年增加了近一倍，全国农作物耕种收综合机械化水平达到59.5%。这标志着农业科技进步和农业机械化已经成为我国农业发展的主要推动力量，是我国农业发展方式的重大转变。

丁文成认为，中央一号文件推动我国农业发展的主要贡献包括：首先是明确了农业科技创新方向， 突出了农业科技创新重点，并超前部署农业前沿技术和基础研究；其次是针对我国农业发展的薄弱环节提出了抓好种业科技创新、加快农业机械化、加强高标准农田建设等具体措施，并强调了搞好生态建设的重要性；再次是通过完善农业科技创新机制、改善农业科技创新条件等，大大提高了科研工作者的创新自主性和成果转化效率；最后是通过开展农技服务和基层农技人才培训，推动科技成果广泛应用于农业实际生产中。

2014年12月，习近平总书记在江苏调研时指出，现代高效农业是农民致富的好路子。要沿着这个路子走下去，让农业经营有效益， 让农业成为有奔头的产业。而随后推出的“十三五”规划建议，在科技兴农为基础、发展现代农业为目标的基础上，响亮提出“藏粮于技”“藏粮于地”的未来农业发展战略。

没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。钟钰说，依靠科技创新驱动，加快农业现代化，推动“四化”同步，是我国现代化发展的重要内容，也是国家创新驱动战略的重要组成部分。


庆祝建党100周年 • 23个中央一号文件背后 ⑨ | 全面深化改革,加快农业现代化建设—2014…
《中国发展观察》杂志社2021-10-08 10:33文 | 本刊记者 张菀航

2014年，我国经济增速换挡进入“新常态”。习近平总书记当年在河南考察时首次明确这一重大论断， 指出“我国发展仍处于重要战略机遇期”，要“从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态”。 2014年，是全面深化改革的“元年”。随着党的十八大和十八届三中全会对全面深化改革作出系统部署，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作为新时代改革再出发的顶层设计，从15个领域、336项重点任务启程，其涉及范围之广、魄力之大，被国际社会誉为“30 年来中国最具雄心的改革计划”。
全面深改正是新常态之下的厚积薄发，沉淀的是改革动力，蓄积的是创新势能。

2014年伊始，深化改革的号角即在“三农”领域吹响。中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式对外发布。随后在2015年，中央再次通过一号文件谋定“加大改革创新力度加快农业现代化建设”的主线，延续深改思路。

做强农业：将粮食安全提升到国家战略高度

实际上，农业作为国民经济最基础、重要的组成，不免要先于其他行业直面新常态、且主动适应新常态，而这一进程叠加农业自身趋势性变化，无疑将承接更复杂的改革变量。
粮食安全问题首当其冲最先受到关注。2013年12月召开的中央经济工作会议，将“切实保障国家粮食安全”列为2014年六大任务之首，史无前例的政策聚焦进一步提示着我国粮食供需脆弱平衡的现实。 据国家统计局发布公告显示， 2013年我国粮食总产量达60193.5万吨，同比增长2.1%，实现了振奋人心的“十连增”。

“创历史新高的同时，也意味着我国6亿吨粮食生产能力初步实现。”中国农业大学经济管理学院教授、东亚农业农村发展研究中心主任朱俊峰在接受《中国发展观察》采访时表示，“十连增”的好形势下，也应注意到，当时阶段已有多数年份的粮食需求大于供给，粮食进口量不断攀升，水稻、小麦和玉米三大谷物净进口逐渐常态化，粮食结构性短缺的矛盾凸显。

据统计，2012年我国净进口粮食规模较2010年增加了490%，2013 年全年净进口粮食规模达8402.1万吨，同比上涨8.4%。
2012年以后，中国已经超过美国成为全球最大的农产品进口国。接受《中国发展观察》采访的中国社会科学院农村发展研究所农产品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰川表示，在中国加入WTO之后的短短十余年间，农业生产和资源利用发生了巨大变化，从农业资源输出国转变为全球最大的农业资源输入国。2013年，我国农产品贸易逆差为510.4亿美元，特别值得提出的是，当年的大豆进口量已达6228万吨，同比增长13.6%；食用植物油进口量达960万吨，同比增长23.1%；此外，水果、畜产品也均呈现两位数的增长。

当时可以预见的是，粮食安全的高压力与部分主要农产品高进口将长期并存。这归因于大宗农产品国内外价格倒挂，部分已冲破“天花板”，而农产品的成本“地板”同样在刚性抬升中，二者合力挤压下的农业生产空间越来越小。此外，农业补贴日益逼近我国入世承诺的“黄箱”上限，农业资源环境约束趋紧的“红灯”也已亮起。
“应势破局的思路，是一方面加强对国际农产品市场的统筹利用，具备开放的灵活性；另一方面也将更多立足于国内生产，积极构建新形势下的国家粮食安全战略。”胡冰川说。

对此，2014年中央一号文件提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，并进一步强调，把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。
“中央层面基于世情国情农情再度敲响粮食安全的警钟，将粮食安全提升到了国家战略的高度。” 朱俊峰说，文件明确提出，“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，具有高度的前瞻性和引领性。新战略的核心是立足国内基本解决人民的吃饭问题，国人的饭碗要端在自己手里，同时饭碗装的主要是中国粮。面对新形势、新变化，必须合理配置资源，新战略鼓励集中力量把最基本、最重要的谷物和口粮保住。适度进口则是在开放的环境下，更好地统筹国际国内两个市场两种资源，更加积极地利用好国际粮食市场和农业资源，从而有效调剂和补充国内粮食供给。同时， 要继续通过科技支撑和驱动，挖掘国内粮食产能和潜力，确保高基点上实现粮食生产新突破。

在保证供给数量安全的同时， 质量安全问题也得到了进一步正视。时任环保部部长周生贤曾在2011年10 月召开的十一届全国人大常委会第二十三次会议的正式报告中指出， 中国土壤环境质量总体不容乐观， 全国受污染的耕地约有1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%。
朱俊峰说，近年来，食品安全事件频发并成为社会广泛关注的热点，突出表现在盲目追求产量而超量使用农药、化肥、兽药等农业投入品，工业“三废”和城市生活垃圾也对农产品生产环境带来直接或潜在威胁。

“长期以来，中国相当数量的农产品来自以小农户为代表的小规模经营主体，无论是生产规范、还是监管方式，都是比较粗放的。” 胡冰川认为，与此同时，随着收入水平提高，人们在实现农产品消费数量的基本满足以后，开始对农产品质量安全有了更高的要求，“吃饱”之后人们开始追求“吃好”。
朱俊峰表达了同样的观点， 他认为，理性审视农业发展面临的诸多挑战，以可持续的方式保障数量、质量双安全，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转向数量质量效益并重，致力竞争力提升、农业科技创新、可持续的集约发展，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

2014年中央一号文件的突出亮点之一便是“建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度”，文件强调要完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任。支持标准化生产、重点产品风险监测预警、食品追溯体系建设。相关要求在2015年的中央一号文件中又得以再补充和细化，其中建立全程可追溯、互联共享的农产品质量和食品安全信息平台被提上日程。

对此，中国农业大学人文与发展学院法学系教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏在接受《中国发展观察》采访时表示，在规范农产品和食品生产过程，确保消费者食品安全方面，连续两年中央一号文件对建立可追溯食品安全监管体系均提出了明确要求。食品的产业链、供应链、价值链都相对较长，食品安全风险暴露程度高，复杂的环节更容易形成责任规避， 因此要保障食品安全，必须将监管体系覆盖到食品生产的全部过程，加强追溯体系建设也就尤其重要。在中央一号文件的基础上， 2015年4 月24日，十二届全国人大会常委会第十四次会议修订的《中华人民共和国食品安全法》第四十二条对食品安全全程追溯制度做了明确规定，相关部门也随即制定了食用农产品和食品安全追溯体系的多项部门规章。

胡冰川说，《食品安全法》不仅明确了政府、企业等主体责任， 同时在整体上提高了违法行为的处罚标准。此后一系列法规、政策配套等又对相关领域作出进一步细致具体的规范，我国食品安全监管自此迈向了一个全新阶段。
从生产量的安全到供应能力的安全，从单纯的数量安全到数量质量双安全，从农业生态安全到高产高效与资源生态永续利用协调兼顾、农业可持续发展长效机制的构建，我国农业安全的涵义和边界也得以再定义与延伸。

富裕农民：挖掘农业内部和二三产业增收空间

2013年，我国农民增收实现了改革开放以来的首次“十连快”。据国家统计局数据，农村居民人均纯收入达到8896元，扣除价格因素实际增长9.3%，高出GDP实际增速1.6个百分点。
向好的改革实绩与氛围下，围绕农民增收，更多讨论依旧秉持着“喜忧参半”的审慎判断。
特别是将其置于更进阶的宏观改革议程中时，不论是实施扩大内需战略、跨越“中等收入陷阱”， 还是全面建设小康社会乃至实现共同富裕，农民增收总是最关键却也是最薄弱的一环。

在当时，城乡居民收入之比已实现连续4年下降，由2009年3.33∶1的历史最高点，降至2013年的3.03:1，但是从绝对差距来看，依旧呈逐年扩大态势。这期间，农民收入的不平衡性及不稳定性也日趋明显。
农民与土地间，有着天然紧密的利益联结。土地是他们“留下来”的底气，也是“走出去”的退路。土地增效，农民增收，而土地增效的前提是对土地权益的明确、赋予和根本保证。此前阶段，随着一系列土地改革积极信号的相继释出，全社会对于2014年中央一号文件能否给出明确指向、突破性部署，寄予期待。

“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”，可以说，2014年中央一号文件中的相关政策表述，首次比较完整地体现出了“三权分置”的改革思想，并将其提上农村土地制度和产权法治建设的层面。

任大鹏认为，“三权分置”是继土地承包“两权分离”基础上的又一重大制度突破。在坚持土地集体所有不变的原则下，“三权分置”既强调土地承包关系的稳定，更突出土地经营权的搞活。从实践看，越来越多的农民进城务工有了稳定的收入来源，零散的小块承包土地大量闲置，而实施“三权分置”后， 可通过土地经营权流转、土地经营权入股等方式激活土地经营权流转市场，有利于土地集中到家庭农场、农民合作社或者农业企业中， 实现农业的适度规模经营，提高土地资源的利用效率，同时也为土地经营权融资担保和土地经营权的再流转等奠定了制度基础。

同年9月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上正式提出了农村土地“三权分置”， 定调农业农地经营制度改革。
随后在2015年的中央一号文件中，以创新驱动深化土改再次成为突出重要的政策考量。其中，集体经营性建设用地入市由2014年的“允许”变为“赋予”。“这意味着政策上的赋权，土地改革又向前迈进了一步。”朱俊峰说，农村集体经营性建设用地将与国有经营性建设用地在同一市场上进行出让、租赁、入股等，统一的使用管理制度也在逐步明确与完善中。

任大鹏认为，集体经营性建设用地入市改革，是盘活农村集体经营性建设用地，将各项建设形成的土地增值收益留给农民集体和集体成员，保护农村集体经济组织和农民权益的重要举措。贯彻2015年中央一号文件关于集体经营性建设用地的改革精神，同年，全国人大常委会发布决定，允许试点地区暂停有关法律的实施，为试点地区的集体经营性建设用地直接入市，实现与国有土地同地同权、同地同价， 提供了法律依据。

与此同时，土地承包经营权确权登记颁证工作也在抓紧抓实推进。2013年末的全国农业工作会议上，时任农业部部长韩长赋曾明确指出，农村土地承包经营权确权登记颁证在2014年要扩大试点范围。在试点基础上，争取在2015年全面推开，力争五年基本完成。
“事实上，在2002年的第一部《中华人民共和国农村土地承包法》颁布实施之前，部分地区就已根据法律规定开展了土地承包经营权的确权登记工作，在二轮土地延包过程中向承包农户颁发了土地承包经营权证书。但当时受技术条件和承包关系不够明确的影响， 确权工作相对粗糙，承包土地四至不清、权属不明、颁证率不高的情况较为普遍。法律实施后，尤其是2010年之后，按照中央统一部署， 部分地区重新开启了土地承包经营权确权登记颁证的试点。”任大鹏表示，在此基础上，2014和2015连续两年的中央一号文件，又进一步对全面推进相关工作提出了细化安排和要求。

任大鹏认为，土地承包经营权确权登记颁证的重要意义在于， 首先从法律层面看，颁发土地承包经营权证、林权证等证书，是实现物权公示公信原则的基本要求。土地承包经营权作为用益物权，需要体现物权稳定性和交易便捷性的特点。土地承包经营权的确权登记颁证，有利于明确承包方的权属边界和权利内容，有利于及时解决土地承包纠纷。其次从实践层面看，承包农民持有该证，意味着其享有的土地承包经营权能够得到法律的认可与保护，有利于农村土地承包关系的稳定，有利于鼓励农民在承包土地上的长期投入。再次，对土地流转的受让方而言，可以基于承包方持有该证确认农户土地承包经营权的合法性与有效性，进而保障土地流转关系的稳定性，有利于保护土地经营权人的信赖利益。

在当时，基于农用地“三权分置”创新性探索激活土地经营权的实践正走向深入。任大鹏表示， 对承包农户而言，实现土地经营权的基本方式包括租赁、入股或其他方式，在各种土地经营权让渡形式中，土地经营权入股更有利于承包农民以土地经营权公平分享产业链增值收益。2015年中央一号文件中“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”，就是通过政策宣讲、财政激励等手段，明确农民的土地经营权可以入股到合作社成为合作社成员，根据法律规定和合作社章程分享合作社的盈余；明确土地经营权可以入股到龙头企业，是将农民享有的土地经营权在合理作价的基础上，与龙头企业的货币出资、实物出资等形成合理的股权关系，农民依土地经营权所占比例分享龙头企业的利润。在农民收入来源不断丰富和收入结构日渐变化的背景下，土地经营权入股到合作社和龙头企业，是以土地经营权要素化形式保障农民土地收益的重要手段。随后，2017年的《农民专业合作社法》修订和2018年的《农村土地承包法》修正，均对土地经营权入股作出了更为明确的规定。

“可以说，在2014和2015连续两年中央一号文件的定调和指引下，我国农村土地制度改革致力于探索现行制度框架下土地要素进一步优化配置的可能性，加速提振了农业生产力，并更进一步释放出农村土地要素红利，拓展着农民增收空间。”胡冰川说。
在当时连续多年的农民收入构成中，不难看到，外出务工收入比重保持着大幅增长，而家庭经营收入确呈明显下降趋势。有分析认为，农民外出就业流动性大，财产性收入受多重因素制约，转移性收入占比较低， 仍是影响农民增收的重要因素。总体讲，广大农民收入水平仍旧处于低阶段、低水平、低基础之上。
具体看，2013年我国农民人均工资性收入为4025元，占人均纯收入的45.2%，首次超越家庭经营纯收入（占比42.6%）成为农民收入的主要来源。

农业内部与农村二三产业的增收空间还有望进一步打开，构建新型农业经营体系切中发展之需， 2014和2015年中央一号文件均对此作出重点规划，强调坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，鼓励发展规模适度的农户家庭农场，引导农民专业合作社拓宽服务领域。推进一二三产业融合发展，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值，助力农业现代化。与此同时，采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施，大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围等，以期进一步激发农业农村生产力和农民创造活力。
同时，保持农产品价格合理水平，也是保障农民收入的重要方面，完善农产品价格形成机制正是题中之义。2014年中央一号文件指出，要继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者， 切实保证农民收益。

时任中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在当年中央一号文件情况说明会上介绍，“中国已经连续11年实行最低收购价政策，积累了一些矛盾，因此中央做出的分析就是要对粮食价格的形成机制进行改革，改革的方向就是从单纯的制定最低收购价格和实行粮食的临时收储转向逐步实行目标价格。”
他也进一步坦言，“到现在，这还是一个理想状态的政策设计，要转为现实，这中间当然有很多沟沟坎坎要过。”

按照2014年中央一号文件的细化安排，更多先行试点随即有序铺开，包括启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点。2015年中央一号文件中又进一步强调，总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验，完善补贴方式，降低操作成本，确保补贴资金及时足额兑现到农户。
围绕促农增收，2015年中央一号文件特别在加大惠农政策力度方面重点着墨。对此，胡冰川梳理道，一是通过增加投入，健全农业支持保护体系支持农业生产；二是健全市场机制，更好地发挥市场机制作用，引导农业生产的优化；三是延长农业产业链、拓宽农村外部增收渠道；四是通过农村扶贫开发加快农村贫困人口脱贫致富步伐。

朱俊峰说，上述增收方案内外兼具、多措并举，具有很强的指导性和可操作性。应该看到，我国幅员辽阔，各地资源禀赋、经济社会发展存在较多差异，落地实践也正是基于各区域优势因地制宜开展。在中西部地区，积极挖掘农业内部的增收潜力，着力构建沿海地区产业转接平台，扩大沿海地区产业转移到当地的可能性，以增加农民的工资性收入。在沿海发达地区，大力推进一二三产业融合发展，探索农业现代化新路径，提升农业附加值，同时加大农村集体产权制度改革力度，进一步激活农村要素资源，增加农民财产性收入。

繁荣农村：“物的新农村” 和“人的新农村”建设并进

2014年底召开的中央农村工作会议指明，要积极稳妥推进新农村建设，加快改善人居环境，提高农民素质，推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。这是中央继“人的城镇化”之后首次提出要建设“人的新农村”。
“人的新农村”这一重要表述的提出，凸显了党中央对于新农村建设的更高要求和民本初心的坚守。

有评论指出，党的十六届五中全会对新农村建设提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，已经体现了对于“人”的关注与重视，但“人的新农村”这一简洁有力的概括，使原有内涵更具象鲜明，只有贯注了人本主义和人文精神的“人的新农村”，才能更好呈现新农村的本质。“人的新农村”与“物的新农村”二者有机统一，才是新农村建设的价值追求，才能确保新农村建设不偏离正确的方向和轨道。

实际上，长期以来，我国新农村建设更多倾向于“物的新农村”，而对“人的新农村”关注不够、建设相对滞后。朱俊峰说， “人的新农村”重点涉及农村留守老人、儿童、妇女的关爱服务体系，农村传统文化的保护与传承， 农村生态文明建设等诸多方面。
随后发布的2015年中央一号文件，便进一步锁定了“人的新农村” 这项改革侧重。“具体体现在拓展重大文化惠民项目服务‘三农’内容；全面改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，提高农村学校教学质量；建立新型农村合作医疗可持续筹资机制，同步提高人均财政补助和个人缴费标准，进一步提高实际报销水平；推进农村人居环境整治等细节要求中。”胡冰川举例说。

朱俊峰表示，此外，2015年中央一号文件还针对性地提出了加强农村思想道德、乡风文明建设的工作重点，包括围绕培育和践行社会主义核心价值观，深入开展中国特色社会主义和“中国梦”宣传教育， 广泛开展形势政策宣传教育，提高农民综合素质，提升农村社会文明程度，凝聚起建设社会主义新农村的强大精神力量。倡导文艺工作者深入农村，创作富有乡土气息、讴歌农村时代变迁的优秀文艺作品，提供健康有益、喜闻乐见的文化服务。创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。

与道德建设紧密结合的法治建设，同样被推向了改革议题的中心。不难发现，2015年中央一号文件中首次大篇幅聚焦农村基层法治，旨在以法治思维和法治方式为深水区的“三农”改革保驾护航。
任大鹏强调，全面依法治国，意味着农业农村工作也必须在法治的轨道上推进。从立法角度看，将党和国家行之有效的重大政策转化为法律，是政策的定型化、稳定化和可操作的过程。从实践层面看，一些重大的农村改革，包括农村土地制度完善、农民专业合作社发展、农村集体经济组织建设壮大与规范运行、粮食安全、农产品质量安全和食品安全、农业生物安全、种业安全、现代农业发展、农业资源和生态环境保护、农村基层组织建设、农村社会保障制度、乡村治理体系和治理能力现代化等方面，都需要相关法律的支撑和监管。
他继而表示，2015年中央一号文件着眼的农村法治建设内容， 既包含“三农”法律制度的健全， 保障各项改革于法有据；也涉及农业农村行政执法和司法体系的改进，健全执法体系、推进综合执法改革、提升执法能力、提高执法效率， 建立健全多元纠纷解决机制，公平、便捷解决各类矛盾和纠纷，保障当事人合法权益；与此同时，重点强化各类相关主体法治观念，以引导农民增强尊法学法守法用法的意识。
以改革为路径，实践创新与理论创新相互激荡，将迸发与融汇接续前行的攻坚合力。

胡冰川说，2014和2015连续两年的中央一号文件，基于农业农村发展的阶段性特征和风险挑战， 着力破除各方面体制机制弊端，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐， 致力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。其所处的宏观改革背景， 是我国经济增速放缓、经济结构优化升级的新常态。从农业行业来看，居民食物消费水平的进一步提升对农业生产提出更高要求，而城镇化、工业化带来的人口迁移也在快速改变传统农村社会。面对新形势，加快农业现代化建设自然成为发展目标，在生产关系层面，通过改革方式增加制度供给就成为了必然选择。这期间，由农村土地制度改革试点为代表的农村综合改革， 以“土地流转+社会化服务”形式为代表的新型农业经营体系构建等， 进一步为“三农”领域全面深化改革走向纵深，提供积极示范、赢取战略主动、续添发展动力。


23个中央一号文件背后⑩ | 新理念引领农业现代化农民奔小康 ——2016年中央一号文件出台背后
政务：中国发展观察 2021-10-26 22:22中国管理科学研究院科技管理研究所｜文 | 本刊记者 马玉荣

农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。2015 年12月31日， 中共中央、国务院发布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，全面部署2016年和“十三五”时期的“三农”工作。这是改革开放以来第18个以“三农”为主题的中央一号文件，也是自2004年以来，中央一号文件连续第13次聚焦“三农”。这份一号文件深入贯彻落实党的十八届五中全会精神，深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进农业现代化，确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。

用发展新理念破解新常态下“三农”新难题

2014年5月10日，习近平在河南考察时对新时期新阶段的中国经济首次做出了处于新常态的重大判断。2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对做好新时期农业农村工作作出了重要部署，要求加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系， 提高农业质量效益和竞争力，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。
2015年12月的中央经济工作会议重申要认识新常态、适应新常态、引领新常态。面对经济发展新常态，党中央审时度势，提出一系列新理念、新思路、新战略加以应对。

多年来把“三农”和科技结合起来研究的中国科学院计算技术研究所专家李金宝接受《中国发展观察》记者采访时表示，新发展理念是相对旧发展理念而言的。以前的农民只会种地，大多文化程度不高。在相当长一段时间内，小农户占我国农业生产者的大多数，种地、打粮、卖粮， 自给自足。推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”是党的十八大作出的战略部署。“四化同步”，农业现代化是“短板”。农业要实现规模化、机械化、自动化和信息化， 现代农业需要加快培育新型职业农民。

新时期，我国农业农村发展环境发生了重大变化，“三农” 工作面临一系列新难题和新挑战，突出表现在：农业结构性矛盾凸显，农业效益持续下降，稳生产难度不断加大；国内外农产品价差扩大，去库存、化风险难度不断加大；资源环境约束趋紧，实现农业可持续发展难度不断加大；强农惠农富农政策效益出现边际递减趋势，农民收入较快增长难度不断加大；农村社会不稳定因素增多，社会治理难度加大。

2016年11月，时任国务院发展研究中心主任李伟在一个论坛上指出，在中国粮食连续12年增收之后，粮食产量、库存和进口均创历史新高，粮食等农产品供给数量过于充裕导致价格下行压力加大，粮食生产成本居高不下削弱了竞争优势，国内外农业资源配置扭曲严重，农业、农村和农民发展面临新的难题。我国粮食和食品安全的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，新形势下继续提升我国粮食和食品安全保障能力，依然面临着严峻的挑战。他分析认为，我国粮食和食品安全主要有三大矛盾，一是从农产品结构看，库存积压与进口增长并存的问题日益凸显。据估算，2015年我国粮食产量为6.2亿吨，消费量约为6.5亿吨，但2015 年实际进口量达1.3亿吨，超量进口1亿吨。二是从产能结构看，我国农业总产能中，有大量是以透支资源和牺牲生态环境为代价换取的，是农业的边际产能，需要退出。三是从经营主体结构看，规模经营占比亟待提高，经营规模过小，不仅导致农业劳动生产率低， 而且影响食品加工和经营领域的质量监管。

李金宝在农村调研时经常思考的几个问题是：其一，如何持续地增加农民收入？例如，解决高标准农田等农业基础设施建设相对滞后，科技创新支撑能力不强等问题。其二，中国农业应该转变成什么样的发展方式？其三， 怎么利用好国内和国际两种资源？在他看来， 2016 年的中央一号文件是一个具有转折意义的文件，是中国“三农”的“成人礼”。

李金宝说，我国农业和农村发展处于一个关键节点。以创新发展激发“三农”活力，以协调发展补上“三农”短板，以绿色发展转变农业发展方式，以开放发展拓展“三农”空间，以共享发展增进农民福祉，就能不断巩固和发展农业农村好形势，实现“农业强起来、农民富起来、农村美起来”的新图景。

农业农村部沼气科学研究所农村人居环境战略团队首席专家、研究员张鸣鸣对《中国发展观察》记者说， 2016 年中央一号文件提出以新发展理念引领农业农村发展，影响深远。整个“十三五”时期农业农村发展均秉承新发展理念。特别值得注意的是，绿色发展理念不是停留在纸面上，而是切切实实推动实施， 到今天，绿色发展已深入人心。

供给侧结构性改革首次写进中央一号文件，着力优化农业生产结构和区域布局

以新理念引领“三农”新发展，2016年中央一号文件的内容涉及六大方面。在30项具体措施中，农业供给侧结构性改革成为重点。
与当时经济转型升级的大方向相一致，“供给侧结构性改革”一词2016年首次写入了中央一号文件。之前于2015年12月召开的中央农村工作会议上，“农业供给侧结构性改革”这一新鲜表述，首度进入公众视野。专家指出，尽管“供给侧结构性改革”在一号文件中仅出现一次，但1.5万字的文件内容通篇体现出农业供给侧改革思路。

2016年中央一号文件明确提出，优化农业生产结构和区域布局，这是推进农业供给侧结构性改革的一项重大任务。中国农业科学院农经所研究员、产业经济研究室主任钟钰对《中国发展观察》记者说，随着耕地非粮化、种粮效益低，以及消费结构升级等影响， 不少地区的粮食自给程度不断降低。2003年，全国11个产销平衡省份平均自给率为97%，到2018 年，除新疆和宁夏继续保持高水平自给外，其余9个省份平均已下降到58.5%。粮食产销平衡区粮食自给率下降有客观原因，也有对粮食安全保障认识不足的因素，特别是在主产区大幅增产、全国粮食连续获得丰收、总量基本平衡的形势下，产销平衡区粮食生产压力减小，对国家和粮食主产区依赖增加。长此下去，不仅会导致产销平衡区粮食综合生产能力不断下降、区域供需平衡能力进一步削弱，而且会造成粮食产业风险高度累积，给粮食安全的长效保障机制带来重大隐患。因此，确保谷物基本自给、口粮绝对安全这根弦不能松。正是在这个前提下，中央一号文件要求发展特色农业、调整农业结构。

“准确地说，国内所提的粮食安全是局部的粮食安全。”李金宝认为，事实上，中国通过这些年的发展，能够在保持自主可控情况下实现粮食安全，基本保障供给平衡。

当年的中央农村工作会议提出，推进农业供给侧结构性改革，首先要把农业结构调好调顺调优。钟钰指出，我国农业和农村产业的综合生产能力已经得到极大提升，到了提质转型的全面推进期，这其中有外部形势所致的“顺势而为”，新动能正在积聚培育，旧有问题正在有序化解，初步实现了新转换平台上的动态平衡，但主要还是农业内因所迫的“不得不为”，比如传统生产方式不适应消费需求和环境需要，所以要进行农业供给侧结构性改革，以更好地满足消费需求。

钟钰说，在供给不足或者相对短缺的时期，农产品是卖方市场，生产的目标主要是增加数量，弥补供需缺口，对特色化、个性化、体验化关注不足。现在是由增产导向向提质导向政策的转变，目标是着眼市场需求，让市场引领生产，减少无效供给，扩大有效供给。人们的消费需求是不断变化的，只有把握好需求变动，调整自身策略，生产出的农产品才能够规避风险。为此，要充分发挥市场机制和价格的引导作用，政府部门既不越俎代庖一味要求扩大优质产品规模，也不能袖手旁观放任农产品自由无序发展，重点是强化政策引导、加强公共服务，并创造良好的市场环境和流畅的基础设施。

原农业部确定，2017年农业结构调整要有新突破：继续调减玉米1000万亩，累计调减总量争取达到4000万亩；扩大玉米大豆轮作试点，扩大青贮玉米、苜蓿等优质饲草料种植面积；大力稳生猪、兴奶业；逐步减少近海养殖，规划和发展“海洋牧场”；大力发展区域优势特色农产品。

时任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在2016年11月的论坛上表示，推进农业供给侧结构性改革，将以家庭农场和农民合作社为抓手，发展农业的适度规模经营；充分发挥市场配置资源的决定性作用，让供求决定价格，让价格回归市场；健全市场机制，引导农民根据市场需求调整农业生产结构和产品结构。他还强调，中国将优化重要农产品进口的全球布局，推进进口来源多元化，加快形成互利共赢的农业经贸关系，并务实推进粮食安全、食品安全、农业可持续发展和农业科技等重点领域的合作。

在以往粗放的粮食收储模式下，新陈原粮混收混储，粮食产品品质很难得到保证，且优质不能优价。与之相对照，日本米卖出天价，同样以好吃著名的泰国米也越来越受国人欢迎。中国人民大学农业与农村发展学院教授程国强表示，改革的当务之急是推进农产品价格形成机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，稳步建立以市场定价为基础的农产品价格形成机制。不改革价格形成机制， 就没有办法实现节本增效，也很难补短板。对此，2016年中央一号文件要求，改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。此前，我国已自2014年起，分别在新疆和东北地区实施棉花、大豆目标价格改革试点，取得初步成效，这为农产品价格政策改革积累了宝贵经验。

推进农业供给侧结构性改革， 关键在完善体制、创新机制，加快深化农村改革，理顺政府和市场关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。李金宝说，从生产要素的角度讲，强调新发展理念，就要发展新型职业农民，土地规模化经营，农药、化肥实现无害化、有机化，生产设备要采用大机械，实现信息化、智能操作等；还有一个重要的要素是资金，要推动金融资源更多向农村倾斜，完善农业保险制度，积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种。

多措并举夯实现代农业基础，推动农业绿色发展

从2014年至2016年，“农业现代化”连续三年写入中央一号文件的标题，专家认为含义深远。我国农业面临千年未有之变局，迫切需要通过落实新理念，加快推进农业现代化，从根本上提升竞争力，破解“三农”发展的各种难题。

近年来，我国农产品产量持续增长，粮棉油、果菜鱼等大宗农产品总量均居世界首位，人均占有量超过世界平均水平，但国际农产品市场竞争加剧，我国的农产品大而不强、多而不优、竞争力弱，可持续发展等问题日益凸显。对此2016年中央一号文件提出，持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力。大力推进农业现代化，必须着力强化物质装备和技术支撑，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实施藏粮于地、藏粮于技战略，等等。

针对存在的突出矛盾，文件要求，大规模推进高标准农田建设。加大投入力度，整合建设资金，创新投融资机制，加快建设步伐，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。大规模推进农田水利建设。把农田水利作为农业基础设施建设的重点，到2020年农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。加快重大水利工程建设。

钟钰分析，进入新世纪后， 我国北方地区气温升高、降水增加明显，气候呈现暖湿化趋势， 由此缩短了作物生长周期，对植物体内物质转移和积累具有良好作用，有利于提高粮食及其他农作物产量。降水变化也使更多荒地转化为可利用的耕地，为农业生产带来了机遇。应加快利用气候暖湿化条件，增强我国粮食生产供应能力。他说，以色列气候干燥、雨水稀少，全国绝大多数地区的土壤是沙土不蓄水。他们大力推广喷灌、滴灌、渗灌、微喷灌及结合覆盖技术的膜上灌、膜下灌等灌溉技术，根据作物生长周期，按需分配水源，提高水利用效率，单位面积土地耗水量下降了50%—70%。我们要充分借鉴以色列的经验，进一步提高水资源有效利用率，使我国耕地粮食生产潜力和可持续发展能力迎来新突破。

李金宝则认为，经过40多年的家庭联产承包责任制，我国已经解决了农民的劳动积极性问题，解决了温饱问题，但是还没有解决中国粮食比国外粮食贵的问题。中国还不能形成一些规模化的产能，2016年中央一号文件因此强调要适度规模经营。

同时，2016年中央一号文件要求，推动农业可持续发展，必须确立发展绿色农业就是保护生态的观念，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。

绿色发展是农业供给侧结构性改革的基本要求，张鸣鸣介绍说，在这方面，我国围绕农业废弃物治理、化肥减量投入、发展绿色高质农业等重点领域，采取了一系列措施， 取得了明显成效。一是出台相关政策文件，切实推进政策实施。例如，陆续出台《关于加快推进畜牧养殖废弃物资源化利用的意见》《畜禽粪污资源化利用行动方案（2017 – 2020 年）》《关于加快推进农业废弃物资源化利用试点的方案》《全国畜禽粪污资源化利用整县推进项目工作方案（2018 – 2020 年）》《关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见》《东北地区秸秆处理行动》等文件，着力治理畜禽粪污面源污染，基本杜绝秸秆露天焚烧。二是真金白银投入。截至2020年底，我国累计投入中央资金296亿元，支持723个项目县整县推进畜禽粪污资源化利用；2016—2018年安排中央财政资金38亿元，开展秸秆综合利用试点，2017年开展“东北地区秸秆处理行动”，每年安排秸秆试点资金6亿多元，2019 年安排19.5亿元支持全国各地开展秸秆综合利用工作；2017年起实施农膜回收行动，治理“白色污染”。三是注重综合技术集成，示范推广高产高效、资源节约、生态环保技术模式。四是创新组织方式，包括加强党建引领，探索轮作休耕制度，通过多种形式宣传推广示范绿色农业等。

首次提出新型农业服务主体成为文件一大亮点

2016年中央一号文件的重点是加快农业现代化，尤其是对新型农业经营主体着墨最多的一次，第五个自然段主要讲新型经营主体：“发挥多种形式农业适度规模经营引领作用。坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量，充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。”“积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。”其中，第一次提出新型农业服务主体成为文件一大亮点。

“新型农业经营主体的问题， 说到底是解决中国国情所决定的小农问题。”中华全国供销合作总社管理干部学院原院长杨谦教授对《中国发展观察》记者说，随着我国城镇化由量的积累开始到质的提升，农业现代化水平也不断提升，小农户的问题反而越来越突出了。到2015年底，我国还有5亿多人在农村。而且，经过这10多年的发展，接近3亿农民工进城打工，工资性收入已成为农民增收的重要渠道，能致富、容易致富的那部分农民，可能都享受到了城镇化的红利，剩下的这些农户成为现代化进程中最困难的一部分了。由此来看，农业现代化不仅仅是“业”的现代化，还必须是“人”（农户）的现代化，要让农户在农业现代化的进程中同步发展和进步，就必须把小农户培育成适应现代化进程的新型经营主体。

杨谦指出，直面现实，破解这样的难题，只有在新的发展理念下才能找到可行的路径。这不是农业农村本身的问题，而是如何处理好协调发展的大问题。他表示，重视小农户问题，不能仅仅从表面上看，小农户面临的是在工业化、城镇化发展过程中自身发展权利不充分的问题。这导致了小农户在资源要素使用方面的匮乏处境，导致了小农户发展产业缺钱、缺人，也影响了小农户同等享受市场和发展红利，以及应有的公共服务。同时，发展权利不充分，还可能导致小农户在农村新产业新业态加快发展进程中面临着机会不平等。农村新产业新业态蓬勃兴起，看似带来了新的机会，但小农户很难凭借一己之力去把握机会，“平等竞争”对他们来说其实就是不公平的竞争。

杨谦强调说，不能责怪工商资本下乡只关心自己的经营效益，不注重带动农民发展，他们能够投入到周期长、比较效益低的农业农村，就已经是有社会责任的体现了。小农户的问题，不可能靠工商资本下乡来扶持解决，还是要从为小农户赋权、赋能方面着手。

在杨谦看来，农民合作社和家庭农场作为新型农业经营主体，是向小农户赋权的有效方式。但是，从发展合作社的实际情况看，一些地方存在着忽视小农户，甚至挤小农户垒大户的倾向，资金项目过于向大的经营主体倾斜、向工商资本倾斜，侵害了小农户的一些合法权益。即便是发展比较好的合作社，除了大的法人主体以外， 其他社员也大部分是比较大的农户。因此，在社内社外，都存在着小农户被挤出的情况。为此，杨谦建议，促进小农户与现代农业有机衔接，更重要的是在基层建立起一支合作社辅导队伍，对小农户不能仅靠一般的带动，而要在辅导中带动，甚至手把手地推动。只有建立一支懂农业、懂合作社、爱农民的队伍，去辅导、帮助农民建立合作社，才能够在农村建立起真正的合作社，让小农户走上与现代农业衔接的正轨。

也正是在这个意义上，2016 年中央一号文件在总结了一段时间以来农业社会化服务体系建设的经验基础上，提出要培育新型农业服务主体。根据国际经验，在小农户为主的农业现代化发展过程中，为小农户提供社会化服务的市场主体能够起到非常重要的作用，例如日韩的农协。中国人民大学的刘守英教授团队在山东做过的研究也表明，单纯提高农户的经营规模，并不一定就能带来经营效益的提高，甚至还会出现土地单产下降的情况。因此，需要外部的社会化服务体系来降低成本， 提高经营效益。

补齐农村这块最大短板，小康路上不落一人

2016年正值“十三五”开局之年，也是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。农村是全面建成小康社会最需要补齐的那块短板。
小康路上不落一人。2016年中央一号文件明确提出，实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，分类扶持贫困家庭，坚决打赢脱贫攻坚战。通过产业扶持、转移就业、易地搬迁等措施解决5000万左右贫困人口脱贫；对完全或部分丧失劳动能力的2000多万贫困人口，全部纳入低保覆盖范围，实行社保政策兜底脱贫。实行脱贫工作责任制，实行最严格的脱贫攻坚考核督查问责。

“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”。按照习近平总书记的这一重要论述，各地做响了一批有特色、可持续的扶贫产业。例如，科技部彰显科技要素在脱贫攻坚中的支撑作用，助力5个定点扶贫县打造了井冈山蔬菜、永新蚕桑、屏山茶叶、佳县小杂粮、柞水木耳等扶贫主导产业。支持柞水县创建创新型县（市）， 建立木耳技术研发中心、木耳大数据中心、院士工作站等3个创新平台，带动30个示范基地，300个专业合作社，实现木耳产业年产值近3亿元，将全县60%以上的贫困户吸纳在木耳产业链条上。

2016年中央一号文件指出， 加快农业现代化和农民奔小康，必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，改进农村工作体制机制和方式方法，不断强化政治和组织保障。

基层是党的执政之基、力量之源。文件特别要求，加强农村基层党组织建设，提出要选好用好管好农村基层党组织带头人，从严加强农村党员队伍建设，持续整顿软弱涣散村党组织，认真抓好选派“第一书记”工作。

国务院新闻办公室今年4月发表的《人类减贫的中国实践》白皮书介绍，我国从2013年开始向贫困村选派第一书记和驻村工作队， 到2015年，实现每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人。截至2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部， 同近200万名乡镇干部和数百万村干部一道奋战在扶贫一线。广大驻村干部牢记使命、不负重托，心系贫困群众，扎根基层扶贫一线，倾心倾力帮助贫困群众找出路、谋发展、早脱贫，为打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会作出了不可磨灭的贡献。


庆祝建党100周年·23个中央一号文件背后（十一）｜深化供给侧结构性改革 培育三农发展新动能——2017年中央一号文件出台背后
中国发展观察2021-11-11 18:18本刊记者 张菀航

“要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。”2015年12月召开的中央农村工作会议上，农业被正式纳入供给侧结构性改革框架之中。

彼时的中国经济，正以壮士断腕的决绝，向旧有发展方式告别，并蓄势一场全方位且深刻的变革，发力供给侧，着眼结构性，助推我国社会生产力水平实现整体跃升。

2016年全国两会期间，习近平总书记在参加全国人大湖南代表团审议时明确指出，新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。

变革在平畴阡陌间一路铺展， 又接续迈向纵深。2017年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式对外发布。以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策体系，为我国日后的“三农”工作划定了改革基调、提供了重要遵循，并进一步勾勒出前行路径。

进入“新的历史阶段” 农业供给侧结构性改革是形势使然

“经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。”这是2017年中央一号文件深刻洞悉我国农业发展规律作出的重大判断。
在这一新阶段，2015年我国实现了历史性的粮食生产“十二连增”， 农民收入“十二连增”，2016年全国粮食综合生产能力继续保持在1.2万亿斤以上。而续写丰收所要直面的， 是生产量、进口量、库存量的三量齐增；是成本“地板”、价格“天花板”以及补贴“黄线”的三重约束； 是阶段性供给过剩与供给不足并存， 活跃与低迷并存的产业现实。

从一些更直观的数据表现看， 2016年我国全年进口大豆总计8391 万吨，全年进口稻米353.39万吨， 两者同创历史新高。同时，小麦市场供需虽整体宽松，2015/16年度全国小麦供求结余量为2370.7万吨，但同年度我国进口小麦依旧高达330.5万吨，同比增幅121％，这很大程度归结于国内优质强筋小麦日益严重的供给缺口。

多方压力传导积淀，倒逼改革加速之势。中国农业大学经济管理学院教授赵冬梅在接受《中国发展观察》采访时分析，当时农业农村发展的内外环境发生了较大变化， 各种传统和非传统挑战和不确定性叠加，农产品供求结构失衡、要素配置不合理等问题突出，农民稳定增收的既有路径收窄而新的内生发展动力仍需进一步挖潜。可以看到，低价进口农产品的大量涌入挤压着国内市场空间，而农产品消费结构的快速升级未得到有效供给的及时补足，资源约束趋紧也直指绿色转型实践的迫切性，同时，小生产与大市场艰难对接、库存高企与销售不畅等一系列考验待解。上述问题可归因于供给与需求两端，但矛盾的主要方面还是在供给侧，并且主要表现为体制性、结构性的矛盾。

“顺应新形势新问题，2016年12月14-16日召开的中央经济工作会议进一步强调了当前工作要以推进供给侧结构性改革为主线，指出2017年是实施‘十三五’规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年，且明确提出2017年要‘深入推进农业供给侧结构性改革’。2017年中央一号文件正是农业部门落实中央供给侧结构性改革部署的具体体现，是推进农业供给侧结构性改革的系统方案。”中国社会科学院农村发展研究所土地经济研究室主任、研究员郜亮亮在接受《中国发展观察》采访时说。

而农业供给侧结构性改革要解决的深层次问题是什么？时任中国农业部部长韩长赋曾在接受媒体采访时指出，“就是要从产业和体制两个方面增强供给体系对需求变化的适应性和灵活性，提高农业全要素生产率。”

可以说，深入推进农业供给侧结构性改革，是大势所趋，形势使然。是整个供给侧结构性改革的重要一环，也是我国农业农村高质量发展的题中应有之义。其既是一场在生产力范畴广泛的结构调整，也是一次在生产关系层面更加深刻的机制革新。

聚焦“优、绿、新” 结构调整助推农业转型升级

2017年2月6日，也就是当年中央一号文件发布次日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健在由国新办举行的情况说明会上介绍， 这次提出农业供给侧结构性改革，远远超出了一般意义上的农业结构调整，是贯彻农业全产业链条、全产业领域的系统性、整体性的调整变革。

他进一步指出，“过去主要是考虑农业生产结构的问题，通俗讲就是考虑初级产品生产的问题。这次要在考虑调整生产结构的同时，更加注重调优产品结构、调好生产方式、调顺产业体系，这显然比以前的范围大大扩展、内涵大大丰富。”
要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。正如2017年中央一号文件所强调的，对于农业结构调整的政策聚焦，将围绕以下三方面展开，即调优产品结构，突出“优”字；调好生产方式，突出“绿”字；调顺产业体系，突出“新”字。

赵冬梅表示，在优化产品产业结构，着力推进农业提质增效的改革要求中，中央一号文件提出要按照稳粮、优经、扩饲的要求，加快构建粮经饲协调发展的三元种植结构，进一步为统筹调整粮经饲种植结构划定了新思路。
其中，作为改革重点之一的粮改饲已于2015年启动试点，并连续三年写入中央一号文件中，且在2017年被列入《政府工作报告》36 项需要量化完成的重点任务之一。

2015年起，农业部积极布局北方农牧交错区“粮改饲”试点工作。赵冬梅介绍，粮改饲主要立足种养结合循环发展，引导种植优质饲草料，发展草食畜牧业，推动优化农业生产结构。可以说，粮改饲正是当时“三农”领域牵一发而动全身的关键抓手。以代表性的“镰刀弯”为例，这片由东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区组成的呈“镰刀弯”状的广袤区域，常年玉米种植面积占全国的三分之一左右，是玉米结构调整的重点地区。随着接连几年玉米价格下行压力的持续，库存大量堆积，“镰刀弯”地区的产品产业结构亟待优化。2015年11月，农业部出台《关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，提出力争到2020年，“镰刀弯”地区玉米面积调减5000万亩以上。随着试点逐步铺开，“镰刀弯” 地区越来越多的农田已改种优质苜蓿等作物。2016年，农业部继续将试点范围扩大到了整个“镰刀弯”地区和黄淮海玉米主产区的17个省区，并将目标任务扩增到了600万亩。

为贯彻当年中央一号文件精神， 紧盯《政府工作报告》粮改饲试点目标定位，2017年5月，农业部制定《粮改饲工作实施方案》，计划当年粮改饲面积要达到1000万亩以上，收贮优质饲草3000万吨以上。

此外，在进一步优化农业区域布局方面，2017年中央一号文件明确，“以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，科学合理划定稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区”。
在此前由农业部编制的《全国种植业结构调整规划（2016-2020 年）》中便提出了“有保有压”的目标导向，2017年中央一号文件则进一步作出了再强调和补充。据赵冬梅介绍，从当时品种结构和区域布局的调整重点看，东北地区着眼稳定水稻面积，调减玉米面积，扩种大豆、杂粮、薯类和饲草作物，构建合理轮作制度；西北地区致力突出特色增效，积极发展特色杂粮杂豆，扩种特色油料；华南地区则侧重继续扩大冬种面积，充分利用冬季光温资源，开发冬闲田，扩大冬种马铃薯、玉米、蚕豌豆、绿肥和饲草作物等，加强南菜北运基地基础设施建设，实现错季上市、均衡供应。

截至2017年底，我国全年玉米种植面积减少了约2000万亩，与此同时，有效供给积极补充，市场紧缺的大豆面积共计增加871万亩， 杂粮杂豆增加约600万亩。从区域结构看，生猪养殖逐步向非超载区转移，粮油棉糖产业的集中度也有了明显提高。

在加强粮食主产区建设，“米袋子”“菜篮子”的生产基础不断夯实的前提下，依据区域资源禀赋及产业比较优势，发展适销对路的优质品种，做到保压有序、取舍有度，农业区域布局得以不断优化， 也有望带动地方特产和小品种发展成助民增收的大产业。

西北农林科技大学经济管理学院教授、西安乡村振兴研究院院长王征兵在接受《中国发展观察》采访时举例说，当年在陕西省兴平市积极推广的白色草莓、黑色小麦等特色农业，不仅满足了消费者个性 化需求，也拓宽了农民增收的新渠 道。在甘肃、陕西还新栽种了数万 亩瑞雪、秦脆等优质新品种苹果， 进一步补充了当时国内市场对优质 苹果的需求缺口。此外，新品种猕 猴桃以及有机猕猴桃的面积和产量 也有了显著提高。

2017年10月，国家发改委、农 业部、国家林业局联合印发《特色 农产品优势区建设规划纲要》，进 一步鼓励地方做大做强优势特色产 业，争创特色农产品优势区。按纲 要规划，到2020年，全国将创建并 认定300个左右国家级特优区。 在当时阶段，立足质量兴农实 现绿色发展也是重要的改革取向， 中央一号文件中特别将“推行绿色 生产方式，增强农业可持续发展能 力”作为单独章节重点提出，也是 对“十三五”规划绿色理念和目标 任务的再细化。

“农业的绿色发展关系到粮 食安全的可持续性保障，以及食品 安全和健康安全的维护。”华中农 业大学经济管理学院教授张露在接 受《中国发展观察》采访时表示， 2017年中央一号文件提出的相应政 策安排包括推进农业清洁生产，开 展有机肥替代化肥试点工作，同时 建立健全化肥农药行业生产监管及 产品追溯体系；加快开发和普及 齐全可靠的节水灌溉技术和产品， 以保证农业生产中水资源节约高效 利用；加强产地环境保护和源头治 理，健全监管体制，以提高农产品 质量、保证食品安全，等等。

2017年4月，农业部发布《关 于实施农业绿色发展五大行动的通 知》，决定启动实施畜禽粪污资源 化利用行动、果菜茶有机肥替代化 肥行动、东北地区秸秆处理行动、 农膜回收行动和以长江为重点的水 生生物保护行动等。农业部新闻发 言人叶贞琴就此表示，“解决好这 些问题，就牵住了农业绿色发展的 ‘牛鼻子’，抓住了农业可持续发 展的关键任务。”

张露进而强调，展望2035年， 我国从九个方面明确了基本实现社 会主义现代化远景目标，“广泛形 成绿色生产生活方式”位列其中。 现阶段围绕农业绿色发展的努力， 将为农业现代化乃至国家现代化提 供基础和保障。
与此同时，第一产业 “接二 连三”的价值链不断延伸，三产融 合也将撬动更多可能性。
王征兵表示，为切实提高农业 经济效益，促进农民增收，2017年 中央一号文件提出壮大新产业新业 态，赋能农业现代化高质量发展， 抢抓未来行业新机遇。

“农产品有效供给的主要实现途 径和具体工作内容就是优化农业产业 体系。”郜亮亮分析，中央一号文件 从大力发展乡村休闲旅游产业、推进 农村电商发展、加快发展现代食品产 业和培育宜居宜业特色村镇四个方面 对调顺产业体系进行了详细部署。随 着经济发展，人民群众对农村产品 的需求日趋多元。基于此，文件指出 要充分利用“旅游＋”“生态＋”“互 联网＋”等融合发展模式发展乡村休 闲旅游产业，繁荣农村产业形态业 态；要求加大食品加工业技术改造 支持力度、加强新食品原料、药食 同源食品开发和应用，繁荣食品产 业形态；要求通过建立一批特色村 镇、田园综合体和农村产业融合发 展示范园实现一产二产三产深度融 合发展和生产生活生态同步改善，围 绕上述举措的一系列创新实践为日后 乡村产业的活跃打开了新视野。

其中，逐步驶入“快车道” 的农村电商愈发博得关注。2017年 中央一号文件中第一次直接将农村 电商作为重点内容单列出来，相较 2016年中央一号文件，2017年继 续强调线上线下互动融合、农产品 进城与农资消费品下乡双向流通格 局构建，并在此基础上补充了标准 体系建设的相关内容，以期涵盖生 产、流通、售后、追溯等多环节。

赵冬梅强调，文件明确提出 了一系列目标安排，涉及支持农产 品电商平台和乡村电商服务站点建 设；完善全国农产品流通骨干网 络，加快构建公益性农产品市场体 系，完善鲜活农产品直供直销体 系，等等。
有关统计显示，截至2017年 底，我国电子商务进农村综合示范 已累计支持了756个县，全年农村 网络零售额达1.25万亿元，农产品 电商正迈向3000亿元大关。

此外，2017年中央一号文件还 将“三区三园一体”建设提上重要议 程，以保证各改革任务有切实可依 的落地平台和载体。其中“三区” 指粮食生产功能区、重要农产品生 产保护区和特色农产品优势区；“三 园”指现代农业产业园、科技园、创 业园；“一体”指田园综合体。

“田园综合体”作为乡村新型 产业发展的新概念首次出现在中央 一号文件中。文件特别强调，“支 持有条件的乡村建设以农民合作社 为主要载体、让农民充分参与和受 益，集循环农业、创意农业、农事 体验于一体的田园综合体，通过农 业综合开发、农村综合改革转移支 付等渠道开展试点示范”。

随即在2017年5月，财政部发 布《关于开展田园综合体建设试点 工作的通知》，河北、山西、内蒙 古、江苏等18个省份入选首批国家 级田园综合体建设试点名单。

赵冬梅表示，田园综合体是集现代农业、休闲旅游、田园社区为 一体的特色小镇和乡村综合发展模 式，是在城乡一体格局下，顺应农 村供给侧结构改革、新型产业发展， 结合农村产权制度改革，实现中国乡 村现代化、新型城镇化、社会经济全 面发展的一种可持续性模式。基于 此，应进一步统筹运用好农业综合开 发、美丽乡村等建设成果，围绕农业 增效、农民增收、农村增绿，积极探 索一条特色鲜明、宜居宜业、惠及各 方的田园综合体发展之路，实现可持 续、可复制、可推广。

对 应 上 述 “ 调 优 产 品 结 构”“调好生产方式”“调顺产业体 系”的三大调整，2017年中央一号文件还积极部署了两大支撑保障。
一是基础支撑，即补齐农业农 村短板，夯实农村共享发展基础。赵 冬梅认为，农业农村的短板，最直 观地体现在基础设施和公共服务领 域。要牢固树立强烈的短板意识， 聚焦薄弱环节，拉长农业这条“四 化同步”的短腿、补齐农村这块全 面小康的短板。2017年中央一号文件中重点强调，要建立健全稳定脱贫长 效机制。郜亮亮对此指出，2015年召开的全国扶贫开发工作会议以及2016 年制定的《“十三五”脱贫攻坚规 划》均对脱贫攻坚工作提出系统部 署，2017年中央一号文件又在此基础上明确了精准扶贫的年度目标、 重大扶贫工程、扶贫资金监管和脱 贫攻坚考核等诸多内容。文件要求 2017年再脱贫1000万人以上，目标任务梯次推进、循序渐进，为2020年底完成全面脱贫目标奠定了扎实基础。

二是科技支撑，即强化科技创 新驱动，引领现代农业加快发展。 华中农业大学经济管理学院教授、 宏观农业研究院副院长熊航在接受 《中国发展观察》采访时谈及，科 技是驱动农业供给侧结构性改革的 根本动力。2017年中央一号文件为科技支撑农业由量到质的转变作 出了具体安排，内容覆盖科技研发 与推广、创新激励机制、科技园区 和科技使用者等方方面面。特别是 将实施智慧农业工程作为重要抓 手，为推动农业物联网、智能农机 装备和灾害监测预报预警提供了有 力支持，相关改革经验被写入《数字农业农村发展规划（2019-2025 年）》，也为三年后国家数字乡村 试点的开展打下基础。此外，智慧 农业技术的应用为推进高标准农田 等基础条件建设指出方向、为推行 绿色低碳生产方式等改革举措提供 手段，还将深入挖掘数据潜能和充 分释放“三农”数据要素价值，形 成农业农村发展新的增长点。

激活“市场、主体、要 素” 机制创新增强三农内生动力

深入推进农业供给侧结构性改 革，与既往抓农业结构调整相比， 不是单纯延续而是进阶，是一场愈 加广泛全面的结构调整，更是触及 深层次的体制机制创新进程。

中共中央政治局常委、全国政 协主席汪洋在《求是》发表署名文章 中指出，“农业供给侧结构性改革， ‘根本途径是深化改革’，是用改革 的办法推进结构调整。要通过体制 机制创新，激活资源要素潜力，解 放和发展农村生产力，改造提升传 统动能，培育壮大新动能。”

这是2017年中央一号文件谋划供给侧结构性改革的关键落点， 也是“三农”发展思路的一个重大 转变。
培育农业农村发展新动能，就 是要让市场在农业资源配置中起决 定性作用和更好发挥政府作用这一 经济体制优势充分显现，切实激活 市场、激活主体、激活要素，以全 面激发可持续的内生动力。

激活市场，为市场机制作用留 足空间。

“科学合理的农产品价格形成 机制和收储制度直接影响农产品的 生产意愿，进而决定农业种植结构 以及与该农产品相关的上下游产业 发展。”郜亮亮认为，2014年开始的国家棉花目标价格改革和2016年国家玉米收储制度改革都是农产品价格 形成机制构建优化的重要探索。在 供给侧结构性改革的大背景下，2017 年中央一号文件进一步采取了“分品 种施策、渐进式推进”思路。在价 格形成机制方面，文件要求调整完善 新疆棉花目标价格政策，改进补贴 方式；调整大豆目标价格政策；坚定 推进玉米市场定价、价补分离改革； 坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政 策，合理调整最低收购价水平，形成 合理比价关系。在收储制度方面，支 持家庭农场、农民合作社科学储粮； 要求科学确定粮食等重要农产品国家 储备规模，优化中央储备粮品种结构 和区域布局，改革完善中央储备粮管 理体制，严格政策性粮食监督管理， 严防跑冒滴漏，确保储存安全。

“根据我们从吉林、辽宁和四川 的家庭农场调研情况看，在当时玉米 临时收储政策调整、去库存的背景 下，玉米价格陆续走低，很多家庭 农场改种大豆等作物，当地的种植 结构进一步调整；部分家庭农场不 再直接销售玉米，而是将玉米酿造 成酒，在提高收益的同时也激活了 下游玉米加工企业活力，产业链条 进一步延伸；改革也使得那些更善于 应对市场风险的主体留存下来，农业 生产经营主体进一步优化，从前只是 被动‘等政策’的农民也开始学会了 ‘看市场’。”郜亮亮说。

“政府之手”让位于“市场之 手”，在调整后的“市场定价、价 补分离”新机制下，一方面，玉米 价格由市场形成，反映市场供求关 系，调节生产和需求，生产者随行 就市出售玉米，各类市场主体自主 入市收购。另一方面，相应建立了 玉米生产者补贴制度，以保障农民 合理收益的要求。

据海关总署公布的数据显示， 2017年我国进口玉米量283万吨，为 2014年以来的最低水平；另一面，全 年的玉米出口量与上年同期相比，增 长了20倍。国内玉米价格渐与国外趋 同，临储玉米库存有了明显消减，长 期存在的价格倒挂现象逐步扭转。

激活主体，调动新农民干事创 业的积极性。

人力资源同样是对农业生产起 决定性作用的关键。郜亮亮表示，现 代农业不断催生对职业化农民群体的 需求，文件对此指出，要优化农业 从业者结构，深入推进现代青年农 场主、林场主培养计划和新型农业 经营主体带头人轮训计划，探索培 育农业职业经理人，培养适应现代 农业发展需要的新农民。此外，为 了将乡村美产业化，同时鉴于美丽乡 村建设需要专业规划的引导，文件还 鼓励高等学校、职业院校开设乡村规 划建设、乡村住宅设计等相关专业和 课程，致力培养一批专业人才，扶持 一批乡村工匠。文件就城乡间劳动力 自由流动也提出了相应推进举措。一 方面，要求健全农业劳动力转移就 业服务体系，为在城市就业的农民 工提供优质服务；另一方面，要求 畅通农民工等人员到乡村创业的渠 道，支持进城农民工返乡创业，带 动现代农业和农村新产业新业态发 展。文件还进一步鼓励高校毕业生、 企业主、农业科技人员、留学归国人 员等各类人才回乡下乡创业创新，将 现代科技、生产方式和经营模式引 入农村，使这些新农民真正成为我 国农业现代化的深厚人才基础。

在政策红利下，以大学和民办 企业为主体的培训机构迅速发展起 来。王征兵介绍，以西北农林科技 大学为例，每年参与培训的职业农 民和涉农管理干部人数有上万人之 多，授课内容涵盖劳动技能、科技 知识、经营管理等诸多方面。

激活要素，强化资源整合与充 分利用。

“优化生产要素的配置，就是 将要素从低效供给端转移到有效供 给端。这是农业供给侧结构性改革 的核心内容之一。”郜亮亮进一步 提到，中央一号文件也就此明确了以 下改革侧重：一是以改革财政支农投 入机制激活资本要素。针对财政支农 资金长期存在的管理部门多、受益单 元小而散等问题，文件强调要多层次 多形式推进涉农资金整合，特别要推 进专项转移支付预算编制环节源头整 合改革，探索实行“大专项＋任务清 单”管理方式，以发挥“把好钢用在 刀刃上”的聚力效应。文件还提出了 以奖代补和贴息、建立担保机制、建 立风险补偿基金、设立各类农业农村 发展投资基金、政府和社会资本合 作、加大地方政府债券支持农村基 础设施建设力度等措施。此外，文件 鼓励农村商业银行、农村合作银行、 村镇银行等农村中小金融机构加大服 务“三农”力度。特别提出要推进 信用户、信用村、信用乡镇创建。

二是以深化集体产权制度改革激 活土地要素。郜亮亮说，文件强调要 抓紧研究制定农村集体经济组织相 关法律，赋予农村集体经济组织法 人资格等，为资源高效流转奠定了 基础。文件还鼓励地方开展资源变 资产、资金变股金、农民变股东等 改革，以增强集体经济发展活力和实 力。围绕耕地、宅基地、集体经营性 建设用地的高效使用，文件也提出了 关键性举措，如要求全面加快“房地 一体”的农村宅基地和集体建设用 地确权登记颁证工作，鼓励地方探索 承包地和宅基地自愿有偿退出。

据农业部发布消息，截至2017 年11月底，全国农村承包地确权登 记颁证试点开展整省试点增至28 个，确权面积已达11.1亿亩，占二 批家庭承包耕地面积的82%。有恒 产者有恒心，越来越多农民的长远 生计从此有了更进一步的保障。

随着体制机制创新多点突破， “三农”领域改革的“四梁八柱”越 加牢固。其间，在2017年中央一号文 件指引下的一系列突破性探索，致 力于加快结构调整步伐，加强科技 创新引领，打开了农业现代化建设 的崭新局面，为经济社会持续健康 发展蓄添动能，也为之后乡村振兴 战略的实施奠定了坚实基础。

“供给侧结构性改革是一项长 久进程，直到十九届五中全会发布的 ‘十四五’规划和2035年远景目标建 议中仍然强调‘以深化供给侧结构性 改革为主线’，这是适应和引领经 济发展新常态的重大创新和必然要 求。”郜亮亮进而表示，从这一角 度看，2017年中央一号文件作为着 眼于“供过于求和供给不足并存” 阶段性问题的标志性文件，解决的 其实是整个农业系统有效供给的长 期问题，其将为农业供给侧结构性 改革持续走深走实提供总体框架和 行动指南，也将助推后续农业农村 发展形势稳中向好、稳中向新。


庆祝建党100周年 23个中央一号文件背后（十二）｜统筹推进乡村振兴坚持农业农村优先发展—2018、2019年中央一号文件出台背后
2022-01-15 05:09《中国发展观察》杂志官方帐号／文 | 本刊记者 张菀航

党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大历史判断，并重新审视我国社会主要矛盾，“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。
其中，发展最不平衡最不充分的问题在农村，最艰巨最繁重的任务在农村，而最广泛最深厚的基础也在农村。
1978年，中国的改革肇始于农村；40年后，乡村振兴战略同样成为中国全面深化改革新征程上的一个标志性起点。

2018年伊始，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式对外发布，明确提出实施乡村振兴战略，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。遵循乡村振兴统领全局的战略谋划和路线安排，随后的2019 年，中央再次通过一号文件细化阶段性举措，强调“坚持农业农村优先发展”的总方针，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务，坚决打赢脱贫攻坚战。

构建“四梁八柱” 走中国特色乡村振兴之路

乡村振兴的棋局蓄势待开，从容“落子”的信心来自40年波澜壮阔的改革实践和深厚积淀，这其中有物质的、经验的，也包含体制机制层面的。
据国家统计局发布数据显示， 1978年到2017年，我国粮食产量从6095亿斤增加到12358亿斤，翻了一番还多。与此同时，我国农村贫困人口规模减少7.4亿人，农村贫困发生率下降94.4个百分点；全国农民人均可支配收入也从134元提高到了13432元，扣除价格因素，年均增长达7.4%。
此外，由“三农”成就的国民经济新增长点也格外引人注目。2017年，在农村从事新产业、新业态的人数达2800万，另有超过2.8亿的农民选择外出就业；休闲农业、乡村旅游接待的游客量，已突破28 亿人次。

华中农业大学乡村振兴研究院副院长、教授张俊飚在接受《中国发展观察》采访时表示，改革开放以来，特别是十八大以来，持续加大强农惠农富农政策力度，扎实推进农业现代化和新农村建设，全面深化农村改革，为党和国家事业全面开创新局面提供了重要支撑。具体看，全国粮食总产量连续5年保持在1.2万亿斤以上，城镇化率年均提高1.2个百分点，共计8000多万农业转移人口成为城镇居民，6800多万贫困人口稳定脱贫。
“但也应认识到，农村基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，城乡二元结构问题依然突出。”张俊飚指出，事实上，除收入之外，城乡在公共资源配置、民生保障等方面的差距也不可低估。乡村人口众多是我国的基本国情，可以设想，面对拥有如此庞大人口的乡村，忽视和淡漠“三农” 建设，势必会影响全面建成小康社会乃至更长远目标的实现。正是基于国情农情和新时代新要求的战略考量，中央审时度势地在党的十九大报告中，提出了实施乡村振兴战略的重大历史任务。

2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上发表重要讲话，指出“实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”同时，报告还将乡村振兴战略作为建设社会主义现代化强国的七大战略之一写入党章，彰显其突出重要性。
随后于当年年底召开的中央农村工作会议，首次提出要“走中国特色社会主义乡村振兴道路”， 并进一步归纳出“七个之路”，即重塑城乡关系、走城乡融合发展之路，巩固和完善农村基本经营制度、走共同富裕之路，深化农业供给侧结构性改革、走质量兴农之路，坚持人与自然和谐共生、走乡村绿色发展之路，传承发展提升农耕文明、走乡村文化兴盛之路，创新乡村治理体系、走乡村善治之路，打好精准脱贫攻坚战、走中国特色减贫之路。

2018年2月4日，作为改革开放后第20个中央一号文件，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的发布，正是着眼于乡村振兴战略的整体部署和实践指南。从时间表、路线图再到任务书的一一谋定，正式向全党全国发出了实施乡村振兴战略的总动员令。
张俊飚认为，较以往相比， 2018年中央一号文件有两大突出特点：一是站位全局。历年的中央一号文件主要把握阶段性问题，更倾向于聚焦农民增收、农业综合生产能力、社会主义新农村、统筹城乡发展、水利改革发展、农业基础设施建设、农业科技创新等某一个具体领域具体事项上。2018年中央一号文件则按照党的十九大报告提出的总要求，从农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等方方面面， 围绕实施乡村振兴战略进行了全面布局，具有更大视野、更宽思维。
二是意在长远。乡村振兴是一场持久战，也是一项长期的改革任务。故而，文件按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，设定了时间跨度30年的长期规划：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

2018年中央一号文件深刻阐述了实施乡村振兴战略的内涵要义、目标导向、工作布局和基本任务。前所未有地将农村发展的共性问题和突出矛盾进行系统性梳理，并针对性地予以政策回应。在此基础上，乡村振兴战略“四梁八柱”的架构日渐成型。
2018年9 月， 中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，为各地区各部门分类有序推进乡村振兴提供重要依据。时任国家发展改革委副主任张勇在介绍《规划》有关情况的新闻发布会上指出，“《规划》明确了今后五年的重点任务，提出了22 项具体指标，其中约束性指标3项、预期性指标19项，首次建立了乡村振兴指标体系。《规划》坚持乡村振兴与新型城镇化双轮驱动，对如何统筹城乡发展空间、优化乡村发展布局、打好精准脱贫攻坚战提出了要求，并按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并4种类型， 明确了分类推进乡村振兴的方法和步骤。”
此外，依照2018年中央一号文件要求，研究制定《中国共产党农村工作条例》被列入重要日程。该条例旨在确立新时代党全面领导实施乡村振兴战略的党内基本法规制度，切实保证党在农村工作中始终总揽全局、协调各方。同时，我国第一部直接以“乡村振兴”命名的法律《中华人民共和国乡村振兴促进法》也于2018年7月启动了立法相关程序，并于2021年6月1日起正式施行。全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文指出，立法的着力点是把党中央关于乡村振兴的重大决策部署，包括乡村振兴的任务、目标、要求和原则等转化为法律规范。确保乡村振兴的战略部署得到落实，确保各地不松懈、不变调、不走样。

在中国特色社会主义新时代， 乡村是一个大有可为的广阔天地。“可以用‘三个让’来描绘乡村振兴美好的愿景，一是要让农业成为有奔头的产业；二是要让农民成为有吸引力的职业；三是要让农村成为安居乐业的美丽家园。”时任农业部部长韩长赋曾在2018年两会期间的记者会上，用更为具象化的表述，阐释了乡村振兴战略的内涵要义。
有评论指出，乡村是农民、农业、农村的有机体，乡村现代化只有在三者互动和相互影响下才能实现，只有涵盖乡村的现代化才是全面的现代化。与既往农村改革重在“农”，突出产业、经济不同，乡村振兴重在“乡”，关照乡土、乡情、乡亲、乡镇，承载文化、历史和社会，致力更好地满足人民群众对美好生活的新期待，也更着力为社会主义现代化建设提供基础支撑。

贯彻“五大要求” 致力乡村发展水平的整体性跃升

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是实施乡村振兴战略的总要求，将其与2005年党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求相对照，不难发现， “这五句话、二十个字，内涵不同了，要求更高了，也更具备基础和条件了。”时任中央农村工作领导小组办公室主任韩俊在接受《人民日报》专访时说。这是站在新的历史背景下，农业农村发展到新阶段的现实所需，更是主动谋划。
乡村振兴，是涵盖产业、生态、文化、治理、民生等在内的乡村发展水平的整体性提升。2018年中央一号文件围绕上述战略总要求，对这一宏观命题进行了逐一拆分、细化与回应。

乡村振兴，产业兴旺是重点。

“要坚持质量兴农，以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提升农业发展质量，培育乡村发展新动能”，中国社会科学院社会学研究所农村与产业社会学研究室主任张浩在接受《中国发展观察》采访时表示，关于乡村产业振兴，2018年中央一号文件侧重强调了多个方面，如夯实农业生产能力基础、构建农村一二三产业融合发展体系、构建农业对外开放新格局，等等。
特别是在促进小农户和现代农业发展有机衔接方面，文件提出， 推进农业生产全程社会化服务以帮助小农户节本增效，发展多样化的联合与合作以提升小农户组织化程度，开展农超对接、农社对接以帮助小农户对接市场，改善小农户生产设施条件以提升小农户抗风险能力，以及扶持小农户发展生态农业、设施农业、体验农业、定制农业等一系列针对性措施。在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时， 加大对小农户的扶持引导，拓宽小农户增收空间，积极将小农户有序引入现代农业发展的轨道中。
不久后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，正是基于上述政策经验，进一步明确了改革推进的细则。《意见》强调，要在坚持家庭经营基础性地位的同时，促进小农户之间、小农户与新型农业经营主体之间开展合作与联合，有利于激发农村基本经营制度的内在活力，夯实实施乡村振兴战略的基础。
此外，在当年的中央一号文件中，首次出现了“实现乡村经济多元化”的政策表述。文件提出，要“培育一批家庭工场、手工作坊、乡村车间，鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业，实现乡村经济多元化，提供更多就业岗位”。

张俊飚说，在党和国家强农惠农政策的强力推动下，乡村经济结构日趋多元、经营模式日趋多样。为进一步保障农民增收致富， 实现产业兴旺，2018年中央一号文件鼓励乡村经济多元化发展，鼓励社会各界投身乡村建设。毫无疑问，这是一种以市场规律为基础， 引导多元社会主体共同参与，通过挖掘乡村经济新业态，拓展农业的多功能性，来促进乡村三产融合发展的模式。

张俊飚提及了部分改革实例， 如地处环深区域的凤岗镇，通过主动承接深圳科技创新产业外溢，将科技产业引入农村，实现了乡村产业结构升级。广西河池市也在积极推进“农业+”多业态的融合发展， 引导新型农业经营主体采取规模化、特色化、专业化经营，以产业为基础带动了当地乡村经济的多元化发展。截至2020年8月，该市已创建自治区、县、乡、村四级示范区（园、点）共计1791个，展现出了农村产业兴旺的良好局面。

“上述的一系列改革实践，将传统农业产业的内涵扩大了，使得农业产业化逐步向‘农村产业化’ 转变，通过培植当地特色优势产业，全面推进农业全产业链建设， 将进一步扩展农业产业工作的受益面，让更多农民切实受益于改革红利，真正将农村产业和农村发展联系在一起。”中国人民大学农业与农村发展学院教授仝志辉在接受《中国发展观察》采访时表示。

乡村振兴，生态宜居是关键。

推进绿色发展，中央一号文件给出了明确的路径——推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。
从农村建设角度看，亟待推进环境综合整治。因此，要进一步加强农业面源污染防治，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化。加强农村水环境治理和农村饮用水水源保护， 实施农村生态清洁小流域建设。还要严禁工业和城镇污染向农业农村转移，深化农村环境监管能力建设，落实县乡两级农村环境保护主体责任。在农业发展方面，文件提出要增加农业生态产品和服务供给，将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势。例如，开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育，创建一批特色生态旅游示范村镇和精品线路，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链等，以持续拓展农业生态功能。

乡村振兴，乡风文明是保障。

“农耕文化遗产的流失，古村落的湮灭，大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习，以及公共文化资源极度缺乏，都是乡风文明建设所直面的迫切问题。”张浩说。
这是一项复杂的系统工程，一项长期任务，文件对此重点着墨， 指出要坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，采取符合农村特点的有效方式，大力弘扬民族精神和时代精神。要传承发展提升农村优秀传统文化。深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范。与此同时， 明确划定乡村建设的历史文化保护线，保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑，等等。还应强调的是，要始终尊重农民的文化需求和文化创造，尊重乡村本位和农民主体地位，帮助农民树立发展信心，立足乡情民意以汇聚民心民力。

乡村振兴，治理有效是基础。

随着工业化、信息化、城镇化、市场化等的深入发展，农村经济体制深入转轨，农村社会结构深刻转型，新的社会矛盾持续产生，乡村治理面临着新情况、新形势。张浩谈及，有研究者甚至认为，相当长一段时间内，农村社会结构的基本特征便是“散”， 集中体现为政府与农民之间的关系疏散、基层党组织涣散、村级组织弱散、微权力腐败扩散、社会组织零散、农民行为分散、农村家庭离散等。作为国家治理的基础，乡村治理要进一步提高效能，厘清盲点，调整思路。为此，文件分别就加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平、建设平安乡村等方面提出具体要求， 指出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、稳定有序。

在吸纳前述改革经验的基础上，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，坚持把夯实基层基础作为固本之策，坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向。根据《意见》中确立的阶段性目标， 到2020年，要基本形成现代乡村治理的制度框架和政策体系。

乡村振兴，生活富裕是根本。

张浩表示，进入新世纪，尤其是十八大以来，城乡关系变动经历了深刻剧烈的时期，随着新资源、新技术、新业态的不断涌入， 农村经济发展迅速，村容村貌也有了极大改善。尽管如此，由于底子薄、负担重等历史因素的积累，城乡发展不平衡和农村发展不充分依旧是严峻的现实。对此，文件在教育、就业、医疗、人居环境改善、基础设施建设、公共服务提升等方面作出了相应安排，更是强调要聚焦农民群众最关心最直接最现实的利益问题，补上历史欠账，切实改善农村民生保障水平。

“促进有能力在城镇稳定就业和生活的农民举家进城落户， 是扩大内需、改善民生的重要举措之一。”张俊飚说，随着我国工业化、城镇化的深入推进，大量农民外出进城务工经商，其中不少农民选择直接到城镇落户。在进城落户后，如何建立农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、保障这部分农民在农村的“三权”，便逐渐成为一个争议较大且亟待解决的问题。这是因为，土地既是重要财产，又承担了社会保障功能。倘若处理不当，将会对公民权益、耕地保护、经济持续健康发展产生不利影响。

在此背景下，2018年中央一号文件提出了“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”的要求。
张俊飚分析，其政策目的是一方面解决好落户农民合法土地权益的有效维护问题，另一方面要推进进城落户农民土地权益转让机制的构建和完善，缓解农地撂荒、宅基地闲置等现象。现阶段，“人地分离”成为日益普遍的社会现实，这导致留在农村想种地、会种地的农民难以扩大经营规模，制约了土地要素功能的充分发挥。可以认为，这一政策不仅是全面小康社会惠及更多人口、维护社会公平正义与和谐稳定的内在要求，还将在一定程度上保障国家粮食安全，稳步推进新型城镇化建设。

落实“四个优先”决战决胜脱贫攻坚硬任务

2019年2月19日，中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》正式对外发布。时任农业农村部部长韩长赋在新闻发布会上介绍有关情况时表示，“要围绕实施乡村振兴战略已经明确的时间表、路线图和任务书，逐项明确阶段性工作举措，推动乡村振兴一年一个新进展。”
乡村振兴这盘大棋开局有力，而其下一步“落子”正值决胜全面小康的攻坚阶段，同时也是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的重要历史交汇期。
也因此，2019年中央一号文件一开篇便直指问题中心：“今明两年是全面建成小康社会的决胜期，‘三农’领域有不少必须完成的硬任务。”这其中的重中之重、急中之急，就是打赢脱贫攻坚战，文件特别将其列为头号硬任务进行了具体部署。
时任国务院扶贫办主任刘永富曾在2018年底召开的全国扶贫开发工作会议上梳理了近年来我国减贫事业取得的决定性进展，“2013 年至2017年底，全国有总计6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下，五年年均减贫1300万以上。”

而进入冲刺收官阶段，不得不直面深度贫困这场“硬仗中的硬仗”。据原国务院扶贫办新闻发言人苏国霞介绍，截至2019年初，“ 三区三州” 还有贫困人口172万，贫困发生率8.2%，贫困人口占全国的比重从上年的10.7% 上升至12.5%。且在“三区三州” 外，还有一些深度贫困的地市州以及深度贫困县。
瞄准薄弱环节，2019年中央一号文件提出了三方面的重点要求。张浩指出，首先，要将深度贫困地区精准脱贫作为主攻方向， 尤其在以“三区三州”为代表的贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大的深度贫困地区，集中优势资源、统筹举措进行强攻。其次，要着重解决攻坚中出现的突出问题，诸如易地搬迁的后续工作、产业扶贫的可持续性；加强落实基本医疗保险、大病保险、医疗救助等多重保障，筑牢乡村卫生服务网底，对接贫困人口基本医疗需求；尤其是要坚持扶贫与扶志扶智相结合，着力解决“一兜了之”和部分贫困人口“等靠要” 问题，激发贫困民众的主动性和内生发展动力。再次，对于脱贫摘帽的贫困县、贫困村和贫困人口，要保持相关扶持政策的稳定，减少和防止返贫，努力巩固和扩大脱贫攻坚成果。同时，要加强脱贫监测，杜绝数字脱贫、虚假脱贫。确保到2020 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫， 贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

此外，早在十九大报告中予以明确的“农业农村优先发展的总方针”，在2019年的中央一号文件中得到了更清晰的政策指引。
有不少学者表示，走农业农村优先发展之路，是对农业农村工作的新定位，是前所未有的新提法。农业农村优先发展的要求能否落到实处，直接关系到农村工作硬任务能否按期完成，“三农”这个战略后院能否守住，农业农村现代化这个目标能否实现。

完善落实农业农村优先发展的顶层设计，中央一号文件提出了“四个优先”的具体思路。张俊飚梳理道，一是优先考虑“三农”干部配备。党管农村工作，是我们最大的政治优势，要把优秀干部充实到“三农”战线，把精锐力量充实到基层一线。二是优先满足“三农”发展要素配置。虽然我国近年来在统筹城乡发展方面取得了明显成效，但城乡要素合理流动的体制机制尚未完全建立，要素不平等交换问题较为突出，要坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，推动资源要素向农村流动。三是优先保障“三农”资金投入。农业农村建设面广量大，多数项目的社会效益明显高于经济效益，要坚持将农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政需更大力度向“三农”倾斜。四是优先安排农村公共服务。目前我国城乡差距依旧较大，主要表现在基础设施建设以及公共服务水平的落差。故而，要积极推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。

张俊飚认为，实现乡村振兴的任务艰巨，必须要有超常规思维、超常规举措、超常规力度抓好相关工作，“四个优先”致力将“三农” 改革要求落到实处，强化监督、压实责任，在全党形成共同意志、共同行动。
“乡村振兴战略的突出之处， 就在于紧扣我国社会发展主要矛盾，把解决不平衡不充分发展这一主要矛盾的主要方面的主战场放在了农村”。仝志辉说，十八大以来，在迈向全面建成小康社会和第二个百年奋斗目标的征程中，全面深化农村改革，加快农业农村现代化，统筹推进乡村振兴，是新时代开创中国特色社会主义事业新局面的大势所趋。
攻坚克难、乘势而上，乡村振兴的宏大棋局稳中求进。仝志辉说， 以2018年和2019年中央一号文件为遵循的一系列改革实践，为乡村振兴赢得了良好开局，也为下一步集中力量打赢脱贫攻坚战，以及全面建成小康社会后乡村振兴的平稳转型，奠定了更坚实的思想基础、组织基础、人才基础和群众基础。


庆祝建党100周年•23个中央一号文件背后⑬ | 决胜全面建成小康社会,迈向乡村全面振兴新征程—2020、2021年一号文件出台背后
中国发展观察微信公众号 2022年01月15日 报道 张菀航 耿瑞蝶

2020年2月，新世纪以来第17 个指导“三农”工作的中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》正式对外发布。对标对表全面建成小康社会目标，文件明确提出要集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农” 领域突出短板两大重点任务，直面新冠肺炎疫情以及特大洪涝灾情考验，全党全国以更强决心、以决战姿态，慎终如始保持攻坚力度，锚定全面建成小康社会目标，做好“加试题”、打好“收官战”。

“在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。”2021年2月25 日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告：“无论是雪域高原、戈壁沙漠，还是悬崖绝壁、大石山区，脱贫攻坚的阳光照耀到了每一个角落，无数人的命运因此而改变，无数人的梦想因此而实现，无数人的幸福因此而成就！”

山乡巨变的改革画卷仍在接续铺展。“十四五”开局之年，中央一号文件指明“把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务”，“三农”工作重心发生历史性转移，从脱贫摘帽、全面小康到乡村全面振兴，从胜利迈向新胜利的征程，乘势开启。

收官关键期，深刻认识“三农”工作的特殊重要性

从十六大到十九大，从全面建设小康社会到全面建成小康社会， 内涵越来越丰富，目标越来越具体。党的十九大以来，党中央围绕打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略作出的重大部署以举世瞩目的成就不断证明其正确性。

数据显示，2012年到2019年， 我国贫困人口从9899万人减少到551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上；贫困地区农民人均可支配收入由2013年的6079元提高到2019年的11567元，年均增长9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点。

“特别是党的十九大以来， 党中央围绕打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略作出了一系列重大部署，在短时间内消除了现有标准下的农村绝对贫困，且未出现规模性返贫，成就了人类减贫史上的奇迹。”中国农业大学经济管理学院特聘教授、国务院参事何秀荣在接受《中国发展观察》采访时表示， 与此同时，乡村止颓转振，全国进入了乡村振兴新征程。具体来看， 2019年我国人均粮食占有量超过470 公斤，远远高于人均400公斤的国际粮食安全标准线，粮食安全得到稳定保障；乡村居民可支配收入增速连续十年超过城市居民可支配收入增速，城乡居民收入倍差持续整体缩小，由2008年的3.33缩小至2017 年的2.71和2020年的2.56；贫困地区基本生产生活条件明显改善，公共基础设施建设大有成效。

2020年中央一号文件突出强调，“全党务必深刻认识做好2020 年‘三农’工作的特殊重要性，毫不松懈，持续加力，坚决夺取第一个百年奋斗目标的全面胜利。”此前，习近平总书记曾于2019年12月的中央农村工作会议上指出，小康不小康，关键看老乡。脱贫质量怎么样、小康成色如何，很大程度上要看明年“三农”工作成效。关键之年，抓好“三农”领域重点工作，对如期实现全面建成小康社会意义重大。

“2020年‘三农’工作的特殊重要性，可以从内审和外察两个维度进行理解。”中国农业大学经济管理学院农业经济系教授苏保忠在接受《中国发展观察》采访时表示，内审即审视我国“三农”工作状况，其特殊重要性主要体现在工作性质和使命要求上。

就工作性质而言，解决好“三农”问题不仅关系到国民经济的整体发展，还事关全社会的稳定和国家的长治久安。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国“三农”发展成就斐然。但也应看到， 中国经济增速放缓的趋势未改， 2019年底暴发的新冠肺炎疫情带来了前所未有的挑战，有效防范经济下行和物价上涨“双碰头”带来的社会风险，特别是确保食物供给安全的难度加大。基于此，从战略高度强调做好2020年“三农”工作的特殊重要性，对确保我国经济和社会持续平稳运行具有至关重要的意义。

就使命要求来说，解决好“三农”问题不仅是践行党的根本宗旨的必然要求，也是新时代坚持以人民为中心的发展思想的集中体现。“三农”问题的核心是农民问题， 而农民问题是贯穿党领导人民群众从革命到新中国成立再到改革发展全过程的中心问题，也是实现党的第一个百年奋斗目标的关键问题。可以说，没有农民的小康就没有全面小康。彼时脱贫攻坚面临的都是难啃的“硬骨头”，“三农”短板依然突出，特别是农民增收难度加大，农村公共产品和服务供给依然不足，高质量打赢脱贫攻坚战任务仍然十分艰巨。因此，要切实把党的重点决策部署落到实处，亟需在特殊年份通过响鼓重槌来强化“三农”工作的使命感、责任感和紧迫感。

苏保忠进一步分析，“外察” 即外观世界经济发展态势，这一特殊重要性体现在全球经济的不确定性加剧及其可能对中国发展产生的影响。一方面，2019年全球经济增速整体明显放缓，国际贸易摩擦加剧，但传统国际经济治理体系难以回应世界经济新变局，从而导致全球经济的不确定性上升；另一方面，受新冠肺炎疫情全球大流行的冲击，全球产业链、供应链和价值链面临前所未有的挑战，特别是一些人为因素造成的粮食流通和供应受阻，加大了我国合理利用国际粮食市场的风险。

2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。何秀荣强调，全面完成脱贫任务，巩固脱贫成果，做好考核验收和宣传工作，防止规模性返贫和接续推进减贫工作的政策稳定是2020年需要明确的工作重点。在此基础上，全国乡村振兴工作正在蓬勃开展，脱贫地区要做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接工作，补短板成为乡村振兴工作的主要内容之一。另外，国内外环境复杂多变，国内经济虽总体平稳，但稳中有变、稳中有忧。在此背景下，2020年中央一号文件成为“十三五”目标任务圆满实现、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的收官关键期聚焦硬任务和布局新工作的基本遵循，且对于守好“三农”这个战略后院，对经济健康发展和社会大局稳定增添底气和回旋余地也有着深远影响。

锁定脱贫补短板，确保如期实现全面小康

“今年中央一号文件贯彻落实中央经济工作会议精神，对‘三农’工作作出了全面部署。一是明确了工作重点，提出集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康‘三农’领域突出短板两大重点任务；二是强化了政策举措，提出了一些含金量高、可操作性强的政策举措，进一步强化了补短板的政策支撑保障；三是强调了抓好落实， 确保如期完成两大任务。”2020 年2月5日，中央一号文件公开发布当天，时任中央农办主任、农业农村部部长韩长赋在接受媒体采访时指出。

全面建成小康社会的任务目标贯穿中央一号文件全文，5大部分27 项具体举措紧紧围绕这一中心任务展开。其中，坚决打赢脱贫攻坚战、对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板以及保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收处在尤为突出的位置。

“2020年中央一号文件不仅明确了必须如期脱贫的硬任务，还就打赢脱贫攻坚战的质量提出了高要求。”苏保忠指出，文件从全面完成脱贫任务、巩固脱贫成果防止返贫、做好考核验收和宣传工作、保持脱贫攻坚政策总体稳定和研究接续推进减贫工作5个方面进行了具体部署，从“促脱贫、防返贫、谋发展”三大层面呈现了一套打赢脱贫攻坚战的系统收官方案，即通过瞄准深度贫困地区这一难啃的“硬骨头”和老弱病残等特殊群体攻克最后堡垒以实现脱贫，通过建立监测预警机制以防止返贫，通过保持政策总体稳定和构建相对贫困治理长效机制以谋划发展。

2020年是脱贫攻坚战收官之年，最后的堡垒必须攻克。在党中央的坚强领导下，脱贫攻坚已经取得决定性成就，现行标准下农村贫困人口绝大多数实现脱贫，而未实现脱贫的人口主要集中在深度贫困区，其中因病因残致贫家庭还占相当比例。为此，文件明确提出， 进一步聚焦“三区三州”等深度贫困地区，瞄准突出问题和薄弱环节集中发力，狠抓政策落实。对深度贫困地区贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大的县和行政村， 要组织精锐力量强力帮扶、挂牌督战。对特殊贫困群体，要落实落细低保、医保、养老保险、特困人员救助供养、临时救助等综合社会保障政策，实现应保尽保。

文件指出，健全监测预警机制，加强对不稳定脱贫户、边缘户的动态监测，将返贫人口和新发生贫困人口及时纳入帮扶，可为巩固脱贫成果提供制度保障，确保稳定脱贫。随之，为贯彻中央一号文件精神，就建立防止返贫监测和帮扶机制，《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》于同年3月出台。《指导意见》要求，坚持事前预防与事后帮扶相结合、开发式帮扶与保障性措施相结合、政府主导与社会参与相结合、外部帮扶与群众主体相结合等原则，明确了监测对象、监测范围和监测程序，确定了产业帮扶、就业帮扶、综合保障、扶智扶志以及其他创新帮扶等举措，为巩固脱贫成果、确保高质量全面打赢脱贫攻坚战提供保障。

早在2018年中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中，就已将农业农村基础设施建设和公共服务供给摆在了突出地位。该《规划》着眼推进城乡一体化和农业农村现代化目标，为基础设施建设和公共服务供给聚焦了方向，部署了新任务，同时配套了一系列重大工程和行动计划，侧重解决农民生活性公共服务问题。2020年中央一号文件进一步对标对表全面建成小康社会目标任务，创新性地提出了一系列加快补上农村基础设施和公共服务短板的细化安排。

何秀荣梳理道，文件对道路、电网、通讯、供水、人居环境等农村基础设施和教育、医疗、社保、文化、生态等公共服务作出具体要求，并在财政、用地、人才、科技等方面给予保障安排。

截至2020年6月，按照现行标准贫困人口饮水安全问题得到了全面解决，八成以上的农村人口喝上了自来水；全国所有建档立卡贫困户均已实现住房安全有保障。截至2020年8月，农村卫生厕所普及率超过65%；生活垃圾收运处置体系覆盖90%以上行政村。截至2020年9月，农村通光纤和4G覆盖已达到98%以上。

党的十八大报告提出2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标任务，这也是全面建成小康社会的硬指标。

韩长赋就2020年中央一号文件细则答记者问时指出，保持农民持续较快增收的势头不减弱、趋势不逆转，才能持续缩小城乡收入差距，让农民群众在小康之年有更多获得感、幸福感、安全感。在当前宏观经济下行压力加大背景下，农民增收形势不容乐观，必须主动作为，多渠道促进农民持续增收。

“对此，文件主要着眼两大方面，一是以打赢脱贫攻坚战为目标聚焦增加贫困人口收入，坚持精准扶贫，在普遍实现‘两不愁’基础上，全面解决‘三保障’和饮水安全问题，确保剩余贫困人口如期脱贫。二是在保障重要农产品有效供给的同时促进农民持续增收，主要措施包括稳定粮猪生产，加快现代农业设施建设，发展富民乡村产业，稳定农民工就业。”中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员刘合光在接受《中国发展观察》杂志采访时表示。

产业发展是促进农民增收的有效途径。文件重点指出，支持各地立足资源优势打造各具特色的农业全产业链，建立健全农民分享产业链增值收益机制，形成有竞争力的产业集群，推动农村一二三产业融合发展。加快建设各类产业园及农村“双创”基地，重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，通过订单农业、入股分红、托管服务等方式，将小农户融入农业产业链。同时继续优化农业结构， 打造地方知名农产品品牌，增加优质绿色农产品供给。

稳住农民工就业对稳定农民增收至关重要。对此，文件提出要加大农民工稳岗工作力度，落实根治欠薪各项举措，确保农民工工资按时足额发放。要实施家政服务、养老护理、医院看护、餐饮烹饪、电子商务等技能培训，鼓励地方设立乡村保洁员、水管员、护路员、生态护林员等公益性岗位，深入实施农村创新创业带头人培育行动。

“目前来看，2020年中央一号文件在促进农民持续增收方面的政策成效显著。”刘合光介绍，据国家统计局发布的2020年国民经济和社会发展统计公报显示，2020年贫困地区农村居民人均可支配收入12588元，比上年增长8.8%，扣除价格因素，实际增长5.6%。2020年农村居民人均可支配收入17131元，比上年增长6.9%，扣除价格因素，实际增长3.8%，增长速度连续11年超过城镇居民人均可支配收入增长速度。与此同时，乡村产业持续呈现良好发展态势。农产品加工业持续发展，营业收入超过23.5万亿元， 比上年增加1.5万亿元；乡村特色产业加快发展，涌现了一批“乡字号”“土字号”特色产品，培育了34 个产值超100亿元的优势特色产业集群；乡村休闲旅游业恢复发展， 直接带动吸纳就业人数1200万， 带动受益农户800多万户；农村创业创新持续推进，返乡创业人员首次超过1000万，带动农村新增就业岗位超过1000万；产业融合水平稳步提升，全国农业产业化龙头企业达9万家，各地建设农产品加工园1600多个。

以习近平同志为核心的党中央在脱贫攻坚伟大实践中，立足我国国情，把握减贫规律，出台了一系列超常规政策举措，构建了一整套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系，走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色反贫困理论。

国务院新闻办公室于2021年4月发表的《人类减贫的中国实践》白皮书中指出，占世界人口近五分之一的中国全面消除绝对贫困，提前10年实现《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标。

如期高质量打赢脱贫攻坚战， 创造了中国减贫史乃至人类减贫史上的奇迹。中国社科院马克思主义研究院研究员李瑞琴在接受《中国发展观察》杂志采访时表示，中国扶贫成效引起全世界范围的热烈、广泛关注，有不少国际著名人士从中国共产党及中国政府在脱贫问题上的责任担当、“精准扶贫”的理念与实践中，肯定了中国减贫治理对世界发展的巨大贡献。

李瑞琴介绍，有外媒在报道中将中国的扶贫事业置于全球范围加以考量，通过一组组数据，生动彰显出中国在反贫困方面取得的历史性成就。

也有外媒指出，“中国将消除贫困作为社会经济发展的主要目标， 并为实现这一目标制定了明确的时间表，不断寻求减贫领域的灵活政策。世界银行发布数据显示，中国在减少世界贫困方面的贡献已超过70％。中国的扶贫成效在规模和时间上都是空前的，在人类历史上从未看到有那么多人摆脱了极端贫困。中国消除贫困的模式和经验为世界提供了解决全球性减贫问题的‘中国版’。”

平稳过渡有效衔接，书写乡村全面振兴新篇章

2021年2月21日，中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式对外发布。

“与往年相比，今年一号文件的出台有三个新背景。”何秀荣说，一是作为“十四五”规划起步之年，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年；二是我国如期打赢脱贫攻坚战，转向巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接；三是我国正处于立足新发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局，以高质量发展为主题推进各项工作。

何秀荣进一步指出，2021年中央一号文件的重大意义在于承前启后，指明了从前一个战略阶段进入新一个战略阶段的定位和中心任务，争取取得农业农村现代化重要进展。为此，文件立足当前、着眼长远，着重在加快推进农业现代化、大力实施乡村建设行动、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接三大方面作出部署。同时，在政策层面也更强调制度化和“长牙齿”的硬举措，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步提供有力支撑。

可以说，2021年中央一号文件是对党的十九届五中全会关于“三农”问题若干决议精神的全面落实，强化了工作的可操作性。

针对十九届五中全会提出的“加快农业农村现代化”，文件就“如何实现”展开了细化部署。如今， 在应对新冠肺炎疫情和国内外各种风险挑战背景下，迫切需要统筹发展，夯实稳住农业基本盘，进一步加快农业现代化显得尤为重要。

“没有农业现代化，国家的现代化既不完整，也无法全面实现。”苏保忠说，2021年中央一号文件的鲜明主题就是全面推进乡村振兴加快农业农村现代化。首先， 加快推进农业现代化可以提升农业综合生产能力，推进产业升级， 实现农业生产效益最大化，确保国家粮食安全。其次，通过农业现代化，可以有效提升种粮农民收入， 进而缩小城乡居民收入差距，最终实现共同富裕。第三，加快推进农业现代化，利于完成建设社会主义现代化强国任务。农业现代化与工业化、城镇化和信息化同步发展， 是新时代国家经济和社会发展题中应有之义与内在要求。

文件围绕现代化这一关键词， 具体提出如下改革侧重点：一是提升粮食和重要农产品供给保障能力；二是打好种业翻身仗；三是坚决守住18亿亩耕地红线；四是强化现代农业科技和物质装备支撑；五是构建现代乡村产业体系；六是推进农业绿色发展；七是推进现代农业经营体系建设。

刘合光认为，这些政策背后都有其深刻含义和意图。第一项强调保障供给安全，即通过增强粮食和重要农产品的供给保障能力有效保障农产品供给安全，夯实经济社会发展的基础，发挥好农业“压舱石”的作用。第二及第三项强调粮食安全，即抓住种子和耕地这两个要害，保护好农业的“芯片”和粮食生产的“命根子”，从基础上确保国家粮食安全，把控好农业现代化发展的命脉。第四项强调发挥科技创新在推进农业现代化中的核心作用，其意图在于为农业现代化插上科技的翅膀，为农业走好现代化征程提供现代化物质装备支撑。科技是农业现代化的重要动力引擎， 物质装备是农业现代化提档升级必备的物质条件，只有拥有雄厚的科技动力和物质装备条件，农业现代化才能稳步快步迈进。第五项和第七项指明构建现代农业的三大体系，即现代化的产业体系、生产体系和经营体系。第六项要求贯彻绿色发展理念，强调推进农业绿色发展，进一步把“绿水青山就是金山银山”的理念在农业生产上贯彻落实，为保障国家农产品质量安全、促进农业高质量发展奠定绿色发展基础。

“特别是在构建体系方面，文件提出了一系列统筹安排，要求实施种业发展战略，加强农业种质资源保护开发利用；强化现代农业技术装备，实施大中型灌区续建配套和现代化改造；构建现代乡村产业体系，打造农业全产业链，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群；推进现代农业经营体系建设，突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营。”苏保忠说。

针对十九届五中全会提出的“实施乡村建设行动”，文件同样就“如何实施”提出了具体要求。苏保忠梳理道，文件重点围绕四个方面展开。一是在行动理念上要求坚持科学谋划和分类指导。在实施乡村建设行动中，要精心绘制蓝图，建设美丽乡村；要因地制宜， 体现乡村特色，保留乡村风貌；要按照不同农村功能合理布局，分类指导。二是在行动重点上明确强调缩小城乡基础设施和公共服务差距。作为公共基础设施建设的重点，农村基础设施建设要覆盖到村，延伸到户；要着力实施道路畅通、供水保障、清能建设、数字乡村建设以及村级综合服务系列工程，提升村庄基础设施便利性，让农民能享受到和城市大体相当的基础设施和公共服务。三是在行动方向上突出了县域内的城乡融合发展之路。要通过强化县城综合服务能力和经济带动能力，提升县城的辐射能力和服务水平；要加快推进小城镇公共服务能力建设，充分发挥其连接城乡的优势；要通过培育支柱产业和鼓励创新创业，大力发展县域经济，提升就业吸纳能力，进而促进县域城乡融合。四是在行动机制上强调了政府、市场和社会的协同推动作用。通过加大公共投入， 强化政府主导作用；利用市场机制配置资源，发挥其激活农民内生动力的先天优势；发动社会各方力量， 凝聚推进乡村建设的强大合力。

特别是在改革进程中承前启后的特殊节点，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接， 无疑是关键的阶段性任务。何秀荣认为，“ 有效衔接” 有两层含义。一是巩固，其核心是不能出现规模性返贫。这对于“三区三州” 等原深度贫困地区压力较大，之前有些适用于战役式的短期性措施和做法在新发展阶段不再适用，而且外部产业环境变化也会给这些脱贫地区带来新挑战。二是拓展， 即脱贫地区的乡村工作要扩面、提升，要从原来以收入为核心的脱贫工作扩展到产业、农村基本公共设施、社会治理、生态环境等乡村振兴全领域。

因此，政策发力也主要紧扣以上两个方面。何秀荣说，在巩固脱贫攻坚成果方面，文件设立五年过渡期，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移；健全防止返贫动态监测和帮扶机制，开展农村低收入人口动态监测，开发式帮扶和民政救助等社会保障手段多管齐下；持续加大就业和产业扶持力度，在脱贫地区重点建设一批区域性和跨区域重大基础设施工程，持续做好对接市场、劳务输出、以工代赈等工作。在接续推进脱贫地区乡村振兴方面，发力重点是在党的领导下有效发展产业和大力实施乡村建设行动；在西部地区脱贫县中确定一批国家乡村振兴重点帮扶县集中支持，尤其是继续完善脱贫地区移民安置区配套基础设施、产业园区配套设施、公共服务设施等。

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记代表党和人民庄严宣告，“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。”

“在打赢脱贫攻坚战、实现全面小康后，‘三农’工作迈入全面推进乡村振兴的新阶段。”苏保忠认为，一方面，要做好全面小康前后消除绝对贫困与缓解相对贫困之间的工作衔接；另一方面，要进一步补齐全面建成小康社会过程中“三农”的突出短板。虽然小康社会的全面建成意味着改革取得了关键成效，但依旧要认清“历史欠账”及其对实现乡村振兴战略目标的影响。因此，“三农”工作还要在更广领域和更深层次上下功夫。

何秀荣表示，当前，在2021 年中央一号文件指引下的一系列改革实践，围绕补齐农业农村短板弱项、推动城乡协调发展、提高农民收入等关键方面，将致力构建农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足的“两高、两宜、两富”新格局，对整个“十四五”乃至更长时期的农业农村工作起到了关键性的指导作用，具有开好局、起好步的深远影响。

一步接一步，步履坚实，乡村全面振兴的时代伟业接续向前。随着《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的正式发布，我国未来五年以及到2035年的“三农”图景愈加清晰：走中国特色社会主义乡村振兴道路， 全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。