财政部 国务院国资委 证监会关于印发《国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法》的通知

财会〔2023〕4号

各省、自治区、直辖市财政厅（局）、国资委，深圳市财政局，各计划单列市国资委，新疆生产建设兵团财政局、国资委，各证监局，有关国有企业、上市公司、会计师事务所：

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发〔2021〕30号）有关要求，完善国有企业、上市公司选聘会计师事务所有关规定，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国注册会计师法》等，我们制定了《国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法》，现予印发，请遵照执行。

附件：国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法　

财政部 国务院国资委 证监会

2023年2月20日

国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法

第一条 为规范国有企业、上市公司选聘会计师事务所行为，促进注册会计师行业公平竞争，推动提升审计质量，维护利益相关方和会计师事务所的合法权益，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国注册会计师法》及相关法律法规，制定本办法。

第二条 本办法适用于国有企业和上市公司。本办法所称国有企业，是指国务院和地方人民政府代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司、国有全资公司，以及国有控股公司。本办法所称上市公司，是指其股票在境内证券交易所上市交易的股份有限公司。

国有控股上市公司应当同时符合本办法中关于国有企业和上市公司的规定。

第三条 本办法所称选聘会计师事务所，是指国有企业、上市公司根据相关法律法规要求，聘任会计师事务所对财务会计报告发表审计意见、出具审计报告的行为。

国有企业、上市公司聘任会计师事务所从事除财务会计报告审计之外的其他法定审计业务的，可以比照本办法执行。

第四条 国有企业选聘会计师事务所，应当由董事会审计委员会（或者类似机构，下同）提出建议后，由股东（大）会或者董事会决定。

对于未设股东（大）会或者董事会的国有企业，由履行出资人职责的机构决定或者授权国有企业决定相关事项。

根据工作需要，履行出资人职责的机构可以直接选聘会计师事务所，对其出资的国有企业进行审计。

第五条 上市公司聘用或解聘会计师事务所，应当由审计委员会审议同意后，提交董事会审议，并由股东大会决定。

第六条 国有企业、上市公司选聘会计师事务所应当采用竞争性谈判、公开招标、邀请招标以及其他能够充分了解会计师事务所胜任能力的选聘方式，保障选聘工作公平、公正进行。

采用竞争性谈判、公开招标、邀请招标等公开选聘方式的，应当通过企业官网等公开渠道发布选聘文件，选聘文件应当包含选聘基本信息、评价要素、具体评分标准等内容。企业应当依法确定选聘文件发布后会计师事务所提交应聘文件的响应时间，确保会计师事务所有充足时间获取选聘信息、准备应聘材料。企业不得以不合理的条件限制或者排斥潜在拟应聘会计师事务所，不得为个别会计师事务所量身定制选聘条件。选聘结果应当及时公示，公示内容应当包括拟选聘会计师事务所和审计费用。

第七条 国有企业、上市公司应当细化选聘会计师事务所的评价标准，对会计师事务所的应聘文件进行评价，并对参与评价人员的评价意见予以记录并保存。

选聘会计师事务所的评价要素，至少应当包括审计费用报价、会计师事务所的资质条件、执业记录、质量管理水平、工作方案、人力及其他资源配备、信息安全管理、风险承担能力水平等。

选聘方应当对每个有效的应聘文件单独评价、打分，汇总各评价要素的得分。其中，质量管理水平的分值权重应不低于40%，审计费用报价的分值权重应不高于15%。

第八条 国有企业、上市公司评价会计师事务所的质量管理水平时，应当重点评价质量管理制度及实施情况，包括项目咨询、意见分歧解决、项目质量复核、项目质量检查、质量管理缺陷识别与整改等方面的政策与程序。

第九条 国有企业、上市公司评价会计师事务所审计费用报价时，应当将满足选聘文件要求的所有会计师事务所审计费用报价的平均值作为选聘基准价，按照下列公式计算审计费用报价得分：

审计费用报价得分=（1-∣选聘基准价-审计费用报价∣/选聘基准价）×审计费用报价要素所占权重分值

第十条 国有企业、上市公司选聘会计师事务所原则上不得设置最高限价，确需设置的，应当在选聘文件中说明该最高限价的确定依据及合理性。

第十一条 聘任期内，国有企业、上市公司和会计师事务所可以根据消费者物价指数、社会平均工资水平变化，以及业务规模、业务复杂程度变化等因素合理调整审计费用。

审计费用较上一年度下降20%以上（含20%）的，上市公司应当按要求在信息披露文件中说明本期审计费用的金额、定价原则、变化情况和变化原因，国有企业应当及时向履行出资人职责的机构报送有关情况说明。

第十二条 国有企业连续聘任同一会计师事务所原则上不超过8年。国有企业因业务需要拟继续聘用同一会计师事务所超过8年的，应当综合考虑会计师事务所前期审计质量、股东评价、监管部门意见等情况，在履行法人治理程序及内部决策程序后，可适当延长聘用年限，但连续聘任期限不得超过10年。

第十三条 审计项目合伙人、签字注册会计师累计实际承担同一国有企业、上市公司审计业务满5年的，之后连续5年不得参与该国有企业、上市公司的审计业务。

审计项目合伙人、签字注册会计师由于工作变动，在不同会计师事务所为同一国有企业、上市公司提供审计服务的期限应当合并计算。

国有企业、上市公司发生重大资产重组、子公司分拆上市，为其提供审计服务的审计项目合伙人、签字注册会计师未变更的，相关审计项目合伙人、签字注册会计师在该重大资产重组、子公司分拆上市前后提供审计服务的期限应当合并计算。

审计项目合伙人、签字注册会计师在公司上市前后审计服务年限应当合并计算。审计项目合伙人、签字注册会计师承担首次公开发行股票或者向不特定对象公开发行股票并上市审计业务的，上市后连续执行审计业务的期限不得超过两年。

第十四条 国有企业、上市公司应当在年度财务决算报告或者年度报告中披露会计师事务所、审计项目合伙人、签字注册会计师的服务年限、审计费用等信息。

上市公司每年应当按要求披露对会计师事务所履职情况评估报告和审计委员会对会计师事务所履行监督职责情况报告，涉及变更会计师事务所的，还应当披露前任会计师事务所情况及上年度审计意见、变更会计师事务所的原因、与前后任会计师事务所的沟通情况等。国有企业应当按照履行出资人职责的机构要求报送有关情况说明。

国有企业、上市公司更换会计师事务所的，应当在被审计年度第四季度结束前完成选聘工作。

第十五条 国有企业、上市公司审计委员会负责选聘会计师事务所工作，并监督其审计工作开展情况。审计委员会应当切实履行下列职责：

（一）按照董事会的授权制定选聘会计师事务所的政策、流程及相关内部控制制度；

（二）提议启动选聘会计师事务所相关工作；

（三）审议选聘文件，确定评价要素和具体评分标准，监督选聘过程；

（四）提出拟选聘会计师事务所及审计费用的建议，提交决策机构决定；

（五）监督及评估会计师事务所审计工作；

（六）定期（至少每年）向董事会提交对受聘会计师事务所的履职情况评估报告及审计委员会履行监督职责情况报告；

（七）负责法律法规、章程和董事会授权的有关选聘会计师事务所的其他事项。

第十六条 国有企业、上市公司审计委员会应当对下列情形保持高度谨慎和关注：

（一）在资产负债表日后至年度报告出具前变更会计师事务所，连续两年变更会计师事务所，或者同一年度多次变更会计师事务所；

（二）拟聘任的会计师事务所近3年因执业质量被多次行政处罚或者多个审计项目正被立案调查；

（三）拟聘任原审计团队转入其他会计师事务所的；

（四）聘任期内审计费用较上一年度发生较大变动，或者选聘的成交价大幅低于基准价；

（五）会计师事务所未按要求实质性轮换审计项目合伙人、签字注册会计师。

第十七条 国有企业、上市公司和受聘会计师事务所对选聘、应聘、评审、受聘文件和相关决策资料应当妥善归档保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。文件资料的保存期限为选聘结束之日起至少10年。

第十八条 国有企业、上市公司和会计师事务所应当提高信息安全意识，严格遵守国家有关信息安全的法律法规，认真落实监管部门对信息安全的监管要求，切实担负起信息安全的主体责任和保密责任。国有企业、上市公司在选聘时要加强对会计师事务所信息安全管理能力的审查，在选聘合同中应设置单独条款明确信息安全保护责任和要求，在向会计师事务所提供文件资料时加强对涉密敏感信息的管控，有效防范信息泄露风险。会计师事务所应履行信息安全保护义务，依法依规依合同规范信息数据处理活动。

第十九条 财政部门负责对会计师事务所参与应聘有关行为实施监督管理，履行出资人职责的机构以及证券监督管理机构按职责负责对国有企业、上市公司选聘行为实施监督管理。

财政部门可以对违反本办法规定的会计师事务所依法采取责令改正、监管谈话、出具问询函、出具警示函、责令公开说明、责令定期报告等管理措施。

履行出资人职责的机构可以对违反本办法规定的国有企业依法采取通报批评、考核扣分、责任追究、撤销选聘结果、责令更换审计机构等管理措施。

证券监督管理机构可以对违反本办法规定的上市公司依法采取责令改正、监管谈话、出具警示函等管理措施。

第二十条 国有金融企业选聘会计师事务所可以参照本办法执行，国务院财政部门另有规定的，从其规定。

第二十一条 本办法由财政部、国务院国资委、证监会负责解释。

第二十二条 本办法自印发之日起施行。《委托会计师事务所审计招标规范》（财会〔2006〕2号）、《关于会计师事务所承担中央企业财务决算审计有关问题的通知》（财会〔2011〕24号）有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。

国有企业当前执行的会计师事务所轮换规定与本办法第十二条规定不一致的，或者没有规定的，由履行出资人职责的机构统筹安排，自本办法施行之日起两年内完成衔接工作。

财政部会计司、国务院国资委财管运行局、证监会会计部有关负责人就印发《国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法》答记者问：

日前，财政部会计司、国务院国资委财管运行局、证监会会计部有关负责人就《国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法》（财会〔2023〕4号，以下简称《选聘办法》）有关问题，回答了记者提问。

问：制定《选聘办法》的背景是什么？

答：审计质量关乎公众利益。企业通过规范的流程、科学的评价，选聘专业胜任能力强、执业质量高的会计师事务所，有利于保证审计报告的质量。当前，国有企业、上市公司选聘会计师事务所相关工作尚存在制度不完善、流程不规范等问题，制约审计质量的提高。一是会计师事务所选聘流程亟待规范。部分企业选聘会计师事务所时，未明确具体评分标准。二是恶性竞争现象仍有发生。个别企业在招标过程中简单把低价作为选聘的首要条件，个别会计师事务所以远低于项目成本为代价承接业务，引发恶性竞争，导致审计资源投入不足，审计质量难以得到有效保证。三是会计师事务所轮换政策有待健全完善。各类国企做法不一，执行尺度不一，亟需形成统一规范的轮换制度，实现轮换年限和审计成本、审计风险之间的合理平衡。四是审计委员会责任有待进一步压实。

《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发〔2021〕30号,以下简称国办发30号文）明确要求推进以质量为导向的会计师事务所选聘机制建设。为落实上述要求，保护会计师事务所和利益相关方的合法权益，规范国有企业、上市公司选聘会计师事务所行为，促进公平竞争，推动提升审计质量，财政部会同国务院国资委、证监会制定印发了《选聘办法》。

问：《选聘办法》起草发布经历了哪些过程？

答：2021年7月国办发30号文印发后，我们即启动了《选聘办法》的制定工作，开展了针对性的调查研究，会同国务院国资委、证监会起草了《选聘办法》讨论稿，在征求相关单位意见、组织专家专题研讨基础上，形成了征求意见稿。

2022年4月2日，我们印发了《财政部办公厅关于征求<国有企业、上市公司选聘会计师事务所管理办法（征求意见稿）>意见的函》（财办会〔2022〕10号），面向社会公众征求意见，共收到书面反馈65份，合计反馈意见319条。反馈意见总体认为，《选聘办法》重点突出、内容全面、指导性强、可操作性高，有助于推进建立以质量为导向的会计师事务所选聘机制，有助于规范国有企业、上市公司选聘会计师事务所行为，促进注册会计师行业的公平竞争，提升审计质量。同时，部分反馈意见提出了一些具体的修改建议。我们对所有反馈意见进行了认真梳理，并充分吸收采纳。在反复研讨、征求相关部门意见的基础上，对征求意见稿作了进一步修改完善。

问：《选聘办法》的主要内容是什么？

答：《选聘办法》主要包含五方面内容：一是总体说明，主要包括制定依据、适用的企业范围、适用的选聘事项等。二是选聘重点流程规范，对选聘决策机构、选聘方式、公开选聘的重点环节、评价要素、质量管理水平和审计费用的分值权重、具体评分标准、最高限价、审计费用浮动等事项进行规定。三是会计师事务所轮换、项目合伙人和注册会计师轮换、信息披露等重点事项规范。四是监督检查。五是附则。

从具体内容看，主要对四方面内容进行了规范：

一是遏制恶性竞争，突出质量导向。《选聘办法》规定，质量管理水平的分值权重应不低于40%，审计费用报价的分值权重应不高于15%。要求将所有会计师事务所的报价平均值作为选聘基准价，并给出了审计费用报价得分公式。评价要素至少应当包括审计费用报价、事务所资质条件、执业记录、质量管理水平、工作方案、人力及其他资源配备、信息安全管理、风险承担能力水平等。

二是完善轮换规定，强化独立性要求。《选聘办法》规定，国有企业（含国有控股上市公司）连续聘用同一会计师事务所的时间不超过8年，确有需要的，可按规定延长至不超过10年，之后须开展轮换。为做好平稳过渡，《选聘办法》规定了衔接方式，如果国有企业当前执行的轮换规定与《选聘办法》存在不一致、或者没有规定的，由履行出资人职责的机构统筹安排，两年内完成衔接工作。对于审计项目合伙人和签字注册会计师，《选聘办法》规定了不同情形下的轮换要求和冷却期制度。

三是促进公平竞争。根据《注册会计师法》等法律规定，会计师事务所承接业务不受行政区域、行业限制，各类会计师事务所是平等市场主体，依法执业受法律保护。《选聘办法》指标公开、规则明确，设定的各项标准适用于中国境内依法成立的所有会计师事务所，一视同仁。明确要求企业在选聘会计师事务所过程中，应当保障选聘工作公平、公正进行。企业采用公开选聘方式的，应当公开选聘信息、评价要素和评分标准，保证合理的准备应聘时间，公示选聘结果。明确要求企业不得以不合理的条件限制或者排斥潜在拟应聘会计师事务所，不得为个别会计师事务所量身定制选聘条件。

四是压实审计委员会责任。《选聘办法》明确，审计委员会的职责包括：制定选聘会计师事务所的政策、流程及相关内部控制制度，提议启动选聘工作、审议选聘文件、确定评价要素和具体评分标准、监督选聘过程、提出拟聘任会计师事务所和审计费用建议，监督及评估会计师事务所审计工作，定期向董事会提交会计师事务所履职情况报告和审计委员会监督情况报告等。审计委员会应当重点关注的事项包括：企业可能存在不合理变更会计师事务所的情形、聘任胜任能力不足的会计师事务所、审计独立性存疑、审计费用变动较大、轮换会计师事务所和主要人员等。

问：如何做好《选聘办法》的贯彻实施工作？

答：《选聘办法》是落实国办发30号文的重要制度安排，各级财政部门、国有资产监督管理机构、证券监督管理机构应当高度重视，进一步增强责任意识，精心组织，周密部署，确保《选聘办法》的有效实施。一是加大宣传和指导力度，从企业和会计师事务所两个层面做好培训，做好过渡期衔接工作。各地可结合本地区实际情况进一步探索选聘会计师事务所具体指引，指导企业规范选聘。二是加大监督检查力度，切实做好事中事后监管，对违反规定的企业和会计师事务所要依法严肃处理。三是各级财政部门、国有资产监督管理机构、证券监督管理机构要加强沟通协调，健全完善工作机制，密切协作，形成合力，认真做好贯彻实施《选聘办法》的各项工作。