建党百年·23个一号文件（一）
｜正名止争，家庭联产承包开启农村改革
《中国发展观察》杂志社官方2021-06-24 14:22
原创 马玉荣 张菀航 中国发展观察
中国管理科学研究院科技管理研究所

开栏的话：
回首改革开放43年历史，中央一号文件已成为党中央高度重视农业、农村、农民问题的专有名词。从1982 年到1986年，中共中央连续五年发布以“三农”为主题的一号文件；进入新世纪以来，从2004年到2021年，又连续十八年发布指导“三农”工作的中央一号文件。

从1982年提出“进一步发动群众，发展大好形势，有力地推动农业生产全面持续的增长，到2021 年强调“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活”，23 个中央一号文件，每一个都包含着改变历史、推动历史的政策要点；每一个文件出台的背后，都体现了党中央在特定历史阶段、紧要发展关头做出的战略抉择。

正因为如此，系统回顾和解析23个中央一号文件，对于正确理解党中央一贯重视“三农”工作的历史，显得尤为珍贵而必要。值此庆祝中国共产党成立100周年之际， 本刊特别策划推出“23个中央一号文件的背后”栏目，旨在深度解读历次中央一号文件的背景与意义，从历史维度总结阐释党中央关于“三农” 工作的一系列重大决策部署，为深化在新征程中持续推进乡村振兴战略的认识提供支撑。

中国的改革开放肇始于农村， 而农村改革的燎原之势，发轫于小岗村燃起的星星之火。农村改革的第一步，是调整农民与土地的关系，而以“大包干”为主要表现形式的家庭联产承包经营模式，当时亟待中央的确认。

在8亿农民的期盼中，1982年的中央一号文件——全国农村工作会议纪要——公布，文件正式肯定了家庭联产承包责任制的合法性。
自此，围绕“包产到户、包干到户” 数年的激烈交锋画上句号，农村改革浪潮在全国各地迅速掀起。

穷则思变：农民自发“大包干”迈出改革第一步

1978年，中国农村有2.5亿人口没有解决温饱，差不多占到当时农村总人口的三分之一以上。一些边远地区、高寒山区、少数民族地区，受自然条件等方面制约，发展严重滞后，解决温饱是当务之急。据《湖南省志综合本扶贫·开发篇》记载，1978年湖南省评定贫困的标准为：“食不果腹、衣不掩体、房不挡风雨。”

“当时真的是吃不上饭，一到秋天就得去要饭”，“吃粮靠返销、用钱靠救济、生产靠贷款”，这是安徽凤阳县小岗村“大包干”之前的状态。

国务院发展研究中心原副主任陆百甫对《中国发展观察》记者分析说，新中国成立后很长一段时间，我们在农村工作当中存在“左”的政策偏差，急于求成搞所谓的“向共产主义过渡”，推行人民公社体制模式，生产体制严重不适应尚处在小农生产状态的中国广大农村现实。农业生产搞“大呼隆”，农民分配搞平均主义，农村工作搞“一刀切”。农民的利益与生产责任、生产付出严重脱节，极大地影响了农民的生产积极性和农业生产水平的提高。

长期研究“三农”问题的国务院发展研究中心信息中心研究员赵树凯认为，家庭承包制冲垮人民公社体制，是基础性突破，是农村改革的核心，也是1949年以来中国农村之最大变局。

中国社会科学院农村发展研究所农村组织与制度研究室主任、研究员崔红志接受《中国发展观察》采访时说，小岗村的“大包干”从发轫到被正名经历了一个曲折的渐进过程。早在20世纪50年代，浙江、安徽等多个地区就开展过“大包干”的实践。70年代末，也有少数地区有过昙花一现的“大包干” 探索，但农民自发的这些实践都被“扑灭”了。

中国人民大学农业与农村发展学院教授、中国合作社研究院院长孔祥智对《中国发展观察》记者说，1978年12月召开的中共十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》（简称《草案》），提出要尊重生产队的自主权，恢复按劳分配制度，坚决纠正平均主义，但仍然强调“不许分田单干，不许包产到户”。当凤阳县小岗村的18户村民在昏暗的煤油灯下商量下一年的生计问题时，《草案》中“尊重生产队自主权”的提法激励着他们， 这些村民自主但秘密地把集体土地承包到户经营，并签订保密协议。仅安徽一省，到1978年底以隐蔽或者半公开形式实行“包产到户、包干到户”的生产队就达1200多个。

面对广大农民的强烈需求，1979年9 月十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》虽然仍规定“不许分田单干”，但对于包产到户的口径有了松动，允许“某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户”搞包产到户，实际上是在激烈的争论中给农民开了一个口子。

1978年，安徽大旱。天灾使大集体的弊端更加暴露无遗。在这样的背景下，凤阳小岗村以及同省的肥西等地出现了把地分出去的现象——分田到户。赵树凯曾担任《万里文选》编辑组的编辑，他回忆， 一封告状信因此被送到万里（时任安徽省委第一书记）手里，但万里没有表态，只是让调查此事。

在赵树凯看来，无论是当年肥西小井村的“包产到户”，还是凤阳小岗村的“大包干”，都体现了安徽人民穷则思变、敢为天下先的创新精神，这是农村第一步改革取得成功的重要因素。

思想激荡：首个涉农“一号文件”在争论中酝酿

在那个刚刚摆脱十年动乱的年代，对于包产到户、包干到户等农业生产责任制形式，党内外仍有一些不同意见。农村改革出现思想激荡。 包产到户、大包干，这些做法姓“资”还是姓“社”？一些过去挨过整的干部，心有余悸，怕再被“抓辫子”。陕北一位老红军向中央写信，对推行联产承包责任制表达疑问，尖锐地提出农村是“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”。

据陆百甫回忆，随着农村改革的推进，全国在思想和行动上出现了“两头热、中间偏冷”的状况。广大农民对实行承包制改革的愿望十分迫切，但是，面对排山倒海似的改革呼声与浪潮，一些人民公社“三级”干部和部分地方党政领导干部，仍存在不少怀疑、彷徨、争论，出现农民群众推着中层、基层干部改革的“下推上”现象。

中国作为一个农业大国和农村人口大国，要想加快农业发展，至少要让农民先吃饱饭。在看似简单的政策表述背后，高层决策的故事其实相当复杂。赵树凯指出，家庭联产承包责任制的确立经历了两次政策突破。第一次发生在1978年12月至1980年9月，即从中央明确规定“不许包产到户，不许分田单干”到允许特别贫困地区可以包产到户，但是， 依然将包产到户归为“资本主义”， 在政治上理论上给予根本否定。

时任安徽滁县地委书记，后来担任过安徽省省长、国务院发展研究中心副主任的王郁昭在回忆录中透露，小岗村等村庄实行“大包干”后，一些部委、宣传机构的有关领导压制这一新生事物，尤其是1979年3月5日《人民日报》发表“张浩来信”，在安徽省各级干部和农民中引起思想混乱，说明当时针对农业生产责任制的争论十分激烈。

改革的方向和路径在争论中逐渐明晰。崔红志说，1979年9月，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出，“可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。”1980年3月， 国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中提出，要在人民公社内部普遍实行生产责任制和定额计酬办法。

万里晚年曾说，关于农村改革的最激烈斗争，是在1980年的春夏之交。据赵树凯在《万里与农村改革》一书中记述，万里表示：“中国农村改革没有邓小平的支持是搞不成的。1980年春夏之交的斗争， 没有邓小平的那一番谈话，安徽燃起的包产到户之火，还可能会被扑灭。光我们给包产到户上了户口管什么用，没有邓小平的支持，上了户口还很有可能会被注销的。”

邓小平的“那一番谈话”，就是发表于1980年5月31日、后来收入《邓小平文选》而被人们熟知的《关于农村政策问题》。在这篇讲话中，邓小平明确判断包产到户、大包干不会影响集体经济。如同人们一般所理解的，在农村改革政策形成过程中，邓小平的这次讲话意义重大，具有一定的历史标志性。

“第二次政策突破发生在1980 年9月至1982年1月”，赵树凯说， 这次政策突破明确了包产到户（包干到户）不再限制在特定贫困地方，而可以由农民自主选择，在政治理论上也认定为属于社会主义， 进而提升为“农民的伟大创造。”

1980年9月14日至22日，中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论生产责任制问题。会议在讨论包产到户问题时，还是发生了激烈争论。会议最终形成《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的会议纪要，即1980年75号文件。文件开了口子， 贫困地区可以包产到户。这是农村改革进程中第一个、也是唯一以包产到户为核心议题的中央文件。

崔红志告诉本刊记者，75号文件尽管继续认为“农业集体化的方向是正确的，是必须坚持的”，但同时强调，“生产关系必须适应不同地区的生产力水平，要求农业生产的管理有更大的适应性和更多的灵活性”，“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”

1981年底，经胡耀邦批示， 在万里直接领导下，国家农委起草中央一号文件时突破了75号文件的一些限制，让农民自主选择，从而把75号文件中包产到户的“临时户口”改成“正式户口”。1982年1月发布的中央一号文件，即《全国农村工作会议纪要》，正式肯定了土地的联产承包责任制，结束了关于包产到户的争论。

赵树凯说，对于包产到户等责任制在安徽的推进情况，邓小平是了解的。他引述万里晚年的回忆：“亏了小平同志的支持。我从安徽回来多次向他汇报，他表示同意， 可以试验。出了成果以后，他公开表示支持。”

“当广大农民群众和农村干部不知所措的时候，中共中央发布的1982年一号文件《全国农村工作会议纪要》和1983年一号文件《当前农村经济政策的若干问题》，平息了当时的激烈争论，给广大农民吃了一颗定心丸，以包产到户、包干到户为主的各种形式的责任制迅速推行开来。”孔祥智说。数据显示：1980年秋，全国实行“双包” 到户的生产队只占总数的20%；1981年底，发展到50%；到1982年夏，发展到占78.2%；1983年春，发展到占95%以上。至此，家庭联产承包责任制已经成为我国农业的主要经营形式。

一槌定音：家庭联产承包责任制“合法性”正式确立

“当年贴着身家性命干的事， 变成中国改革的一声惊雷，成为中国改革的标志。”2016年4月，习近平总书记到小岗村考察时指出。
“大包干”后的第一年，小岗全村的粮食总产量一路增至13.3万斤， 相当于前十余年产量的总和；人均收入也由上年的22元跃升到400元。这一年，村民们彻底告别了20多年吃国家救济粮和出门讨饭的日子。

自下而上的“边缘自救”推进了一场正式的制度变革。
“1982年一号文件的突出意义在于以中央的名义确立了包产到户的合法性，确立了家庭经营的基础地位，从而奠定了我国农业发展和社会进步的制度基础。”崔红志认为，稳定和长期的承包关系对促进农户增加农业投资有正向影响。文件中提出，对于各种形式的农业生产责任制，“只要群众不要求改变，就不要变动”。同时，文件还强调要切实注意保护耕地和合理利用耕地， “严禁在承包土地上盖房、葬坟、起土。社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体”。

1983年1月2日，作为“三农” 领域的第二个中央一号文件，《当前农村经济政策的若干问题》又进一步从理论上肯定了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造”。

文件指出，联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，促进农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代农业转化。这种趋势，预示着我国农村经济的振兴将更快到来，从而为实现党的十二大的战略目标提供更为有利的条件。“现在， 方向已经明确，道路已经开通，群众正在前进。”

那么，1982年、1983年两个中央一号文件究竟解决了哪些重要问题呢？孔祥智认为主要有以下三点。
第一，明确了责任制的性质。1982年中央一号文件指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”第一次以党的文件的方式对农村中出现的各类责任制进行肯定，明确它们都是社会主义性质的。1983年中央一号文件再次予以肯定：“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”“在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。” 这两个文件的出台，纠正了政学两界对于农村中各种责任制性质的不正确认识，为责任制正了名，为小岗村等率先实行包干到户责任制的村民和支持他们的各级干部正了名，奠定了“双包”责任制迅速推行的基础。

第二，明确表示支持各种责任制的推行。1982年一号文件强调：“不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”这对广大农民给予了极大的鼓舞。1983年一号文件更是强调：“方向已经明确，道路已经开通，群众正在前进。”“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持。”

第三，指明了推行家庭承包责任制的具体路径和方法。鉴于当时各级干部并没有完全统一思想， 1982年一号文件要求“各级领导， 包括省、地、县、社的主要负责同志，要深入基层，调查研究，有计划地培训干部，总结经验，统一认识，解决实际问题，使现行的农业生产责任制，包括农、林、牧、副、渔各业的责任制能够进一步完善起来。”也就是说，不管思想上是否想通，都要按照中央文件精神完善各种责任制；同时支持了那些本来就赞同责任制的领导同志，使他们能够放开手脚大干。1983年一号文件指出：“完善联产承包责任制的关键是，通过承包处理好统与分的关系。以统一经营为主的社队，要注意吸取分户承包的优点。”不仅指出了怎么干，还举了例子，让各级干部学习、体会，起到举一反三的效果。

陆百甫认为，对于联产承包责任制，关键要看其有没有生命力，这是农村改革争论的根本检验标准。陕北调查实践证明，农村联产承包责任制改革具有生命力，大方向是完全正确的。改革主要解决了四大问题：解决了集体劳动“大呼隆”、干活“一窝蜂”“出工不出力”的问题；解决了农业耕作粗放、粮食收打浪费问题；解决了农村分配上的平均主义，农民“看不见、摸不着”问题；解决了社队干部不参加劳动和社员负担过重问题。归根到底，是端掉了“大锅饭” 体制，解放了农村社会生产力，农民生产积极性大大提高。

1983年全国实行家庭联产承包责任制进入高潮，参与的农户达到农户总数的95％。家庭联产承包责任制的实行，为农村商品经济的发展创造了条件。

中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员、博士生导师姜文来在接受《中国发展观察》采访时表示，自1982第一个中央一号文件发布以来，中央密切关注“三农”变化，着眼突出矛盾，及时提出解决对策。随后发布的第二个一号文件，总结了联产承包责任制取得的成就，并针对存在的主要问题作出政策回应，是对首个一号文件的进一步补充和完善。

1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，取消了人民公社制度，乡重新被确立为农村基层行政单位，乡以下实行村民自治。

“经济基础决定上层建筑， 随着家庭联产承包责任制的广泛推行，当时某些上层建筑的改革已然赶不上经济基础变化的需要，亟需应势调整。”姜文来强调，废除人民公社和“三级所有，队为基础” 的管理体制，使日后家庭联产承包责任制的落实有了更为坚定的制度支撑。同时，承包合同制也逐步建立并健全起来。合同制是落实农业生产责任制的重要环节，将国家层面的生产规划安排通过合同的形式落实到农户，实现了服从国家计划和尊重农民自主权的有效结合，这给广大农民吃了“定心丸”，也让更多人收获了实实在在的改革红利。

从以“大包干”的形式萌芽，到连续两年一号文件的肯定，家庭承包责任制在中央的正名与支持下迅速向全国推开，亿万农民的生产积极性从长久压抑中释放出来，逐渐高涨。

相关统计显示，得益于家庭联产承包责任制和各项相关改革，我国农业生产总值在10年间，从1978 年的1459亿元增加到1988年的5300 亿元，按可比价计算，年均增长6.2%。同时，农民人均收入从1978 年的134元增至1988年的545元，涨幅超3倍。

坚守初心：“以人民为中心”续写改革发展新篇章

有评论指出，家庭联产承包责任制的推广，成为推动中国城乡大变革的杠杆，而以产权改革为抓手，更是日后改革进程中始终秉持且珍视的成功经验。

“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，这种实在的承诺直抵民心。由此，农民被赋予了有保障的土地使用权，既有的“生产队”低效模式被打破，国家、集体和农民三者间的利益关系获得重新审视。 赵树凯说，小岗村当年包产到户的意义不仅是解决了温饱问题， 还把农民的自由空间释放出来，是经济社会发展、走向富裕的基础， 也是中国市场经济发展的基础。继而，农村改革推动了城市改革。1980年，我国在深圳、珠海、汕头和厦门建立经济特区。

基于此，赵树凯建议，下一步深化农村改革，还是应给农民以充分的自由，尊重农民首创精神和自我选择。例如，土地“三权分置”改革，既解放了农民，也保护了农民的权利。

时间如白驹过隙，两个中央一号文件的发布距今已过去近40年。但在孔祥智看来，这两份文件至今仍闪耀着实事求是的理性光辉，具有重大的历史和现实意义。

首先，抓主要矛盾。当时， 中央高层和理论界对于“双包”责任制的争论焦点在于性质问题，反对者认为责任制破坏了人民公社制度，是资本主义性质的东西；赞同者则认为不管什么形式的责任制， 都是在人民公社或集体所有制度下的具体经营方式。1982年中央一号文件吸收了后者的观点，明确指出各种责任制形式都是社会主义性质的，这就为推行“双包”责任制形式扫清了意识形态障碍。

其次，避开主要矛盾。这和前述抓主要矛盾不冲突。在当时的各种责任制形式中，包干到户和包产到户是最主要的两种形式，而逐渐以后者为主，即小岗村民所总结的“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，这恰恰是上世纪五六十年代中央所反对和批判的。因此，两个一号文件均强调各种责任制的实质是“联系产量”。如1982年一号文件强调“通过劳动组织、计酬方法等环节的改进”，1983年一号文件更是明确“联产承包制又越来越成为主要形式”， 到了1984年一号文件干脆称为“联产承包责任制”。这就避免了争论，是一种极大的政治智慧。由于这个名称与包干到户责任制内涵不一致，1998 年党的十五届三中全会正式使用“家庭承包经营”这个名称并延续至今， 实现了基本概念的正本清源。

再次，土地制度是农业中一切制度的基础。上世纪70年代末期、80年代初期开始的农村改革，其实质是土地制度改革，也可以称之为新中国成立之后的第二次土地革命。这一制度创新，实现了农村劳动力剩余并推动劳动力制度乃至城镇管理制度、城镇化制度的变迁，推动了农业商品化、市场化，引致了乡镇企业发展和农村工业化。在制度变迁“脚踏车原理”的推动下，土地制度改革是改革开放以来农村乃至城市所有制度变迁的基础。正是1982年、1983年两个中央一号文件，拉开了这场决定中华民族命运的改革的大幕。

“这是一份具有里程碑意义的重要文件。”姜文来如此评价1982 年的中央一号文件。其重要意义在于，一是开启了中国共产党指导“三农”工作标志性文件的先河。《全国农村工作会议纪要》是我国首份关于“三农”问题的中央一号文件。如今，一号文件已经成为一个具有特殊意义的专用名词。在党对“三农” 工作的全面领导下，亿万人民攻坚克难，成就了我国农业农村天翻地覆的新变化。这与中央一号文件迈出迈好第一步有着密切关系。

二是掀开了中国农业农村重大改革的新篇章。该文件肯定了当时实行的包产到户等各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制，由此拉开了全国全面推广家庭联产承包责任制的序幕，这是农村体制的创新突破，它充分激发了农民生产主体的积极性和创造性，为“三农”发展提供了前所未有的新动能。

三是开启了造福亿万农民奔向美好生活的大门。彼时缺衣少食、生活困窘是百姓直面的最大现实问题，家庭联产承包责任制的实施不仅解决了农民自身吃饱饭的问题， 也缓解了当时全中国粮食生产供给短缺的局面，农民从此看到了发家致富的希望。可以说，文件所引领的一系列改革实践功不可没。

四是启动了建设现代化强国的按钮。家庭联产承包责任制实施后， 我国粮食产量呈现出长期持续增长的趋势，基本解决了百姓温饱问题，农民逐步走向富裕的道路，创造了以较少土地养活全国大规模人口的世界奇迹。与此同时，越来越多的农村富余劳动力从土地束缚中解放出来，成为新中国建设的重要主力军。

“作为由党领导人民群众改革实践的成功范例、典型样板，毫不夸张地说，包产到户的农村体制改革进一步催生了其他领域的积极变革，可谓是中国改革进程的‘领头羊’，深刻影响并启发着后续整个改革发展之路。”姜文来认为，这其中最为刻骨铭心的结论就是，中国共产党的领导是改革成功的关键。包产到户最早发源于民间，党对其进行了认真调查研究并作出准确判断，认为经验可复制可推广，且能对“三农”产生重大积极影响，于是毅然决定将其推广至全国。随后，包产到户在党的领导下有序展开，党积极吸收其理论成果作为执政的重要依据， 坚持问题导向，顺应人心民意。

姜文来强调，更要认识到，人民是改革成功的真正动力。包产到户来自于农民的智慧和创造，改革过程中，党充分尊重农民意愿，让人民成为推动改革的真正主人，从而在更大程度上实现了集体优越性和个人积极性的有效结合。

崔红志同样认为，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持实践是检验真理的唯一标准，把能否解放和发展生产力作为制度选择的重要依据。农民是经济学上的理性人，他们更知道什么样的生产方式是更为合适的， 政府在制定农业农村政策的过程中，要肯定和相信农民的创造力。同时，广大干部要秉持责任意识和担当精神。实践中，农民的底层创造难免会与既有政策、法律法规产生矛盾，这就特别需要各级干部对农民首创的容忍和尊重。只要底层创造与改革大方向、与社会主义的立法精神一致，就应该尊重农民的意愿和自我创新，相信农民的理性和智慧，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。党的根基在人民，在社会主义现代化国家建设的伟大新征程中，“以人民为中心”是我们党坚持以人为本、执政为民、人民至上的根本政治遵循。只有坚守为民初心，才能广泛凝聚起实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。


庆祝建党100周年·23个中央一号文件背后（二）
| 终结统购统销，农产品“自由”了
——1984、1985、1986年中央一号文件出台背后
06-24 17:02《中国发展观察》杂志官方帐号
作者：《中国发展观察》记者 马玉荣
中国管理科学研究院科技管理研究所

“无农不稳，无工不富，无商不活”。

任何事物都有其产生、发展和消亡的过程，粮食统购统销也不例外。上世纪50年代建立的统购统销制度，逐渐显现出对于生产力的束缚，满足不了市场需求，种种弊端明显。于是，1985年的中央一号文件终结了持续时间长达32年的统购统销制度。此外，1984-1986年这三个一号文件及时回应了粮食生产流通领域提出的新问题，有效地突破了束缚农民的旧体制，确立了市场经济在农村的基本思路和方向， 也为改革从农村领域扩展到以城市为重点的经济体制改革领域奠定了基础。

一号文件背景：城乡割裂，无商不活

那个岁月，有些故事。说起粮票和供销社，上世纪50年代到70年代出生的人都印象深刻。粮票是50 年代至80年代中国在特定历史时期发放的一种购粮凭证，曾经号称是“中国第一票”。在特殊时期，粮食、棉花等主要农产品不能自由流通，而由供销社来实行统购统销。不过，粮食当时主要由粮食部门来经营。

杜润生，20世纪80年代中国农村改革政策制定的核心人物之一。面对当时农产品统派购制度的改革滞后于农村经济发展的新要求，杜润生随时任中共中央总书记胡耀邦下乡察看时，得出的结论是“谷贱伤农”，靠现有的农业生产结构，不可能实现收入翻番任务， 需要一个新的结构。

国务院发展研究中心农村经济研究部原部长、研究员徐小青曾经下乡到新疆生产建设兵团锻炼，在接受《中国发展观察》采访时，他回忆，1953年以后开始建立统购统销制度，初期主要是粮食。国有粮食机构、供销合作系统收购的粮食大概600亿斤，还有相当部分农产品在市场上自由流通。后来因为市场波动，以及我们对社会主义经济体制的认识，一定程度上模仿苏联的制度，特别是计划经济制度，实行对粮食等农产品统购统销。

1953年3月，斯大林逝世。这年正是我国“一五”计划建设的第一年。

陈云有一句名言：“粮食定， 天下定；粮食紧，市场紧。”在党中央和毛泽东的领导下，陈云花了很大的精力领导了这场规模空前、影响深远的粮油统购统销工作。陈云提出实行粮食统购统销，最初是一种临时性、过渡性的政策，是为了解决严峻的粮食供销矛盾而实施的。

当时，对于应否实行征购，党内意见并不统一。

但中国面临的国际环境十分复杂，东西两大阵营对峙。在一穷二白的基础上，借鉴苏联经济建设经验成为渴望富强的新中国发展经济的捷径，因而建立了高度集中的计划经济体制。

1953—1978年，是农产品统购统销阶段。徐小青说，计划经济下最多的时候有200多种农产品由国家统购统销，包括粮、油、蛋、菜、奶、肉、水产等等。从某种程度上，收购农产品用低价维持着城市人口的低成本生活，进行工业积累。

国务院参事室特约研究员，中央农办、农业农村部专家咨询委员会委员刘奇接受《中国发展观察》采访时说，用计划经济手段处理农产品，管得死，没有市场活力，农产品不能在自由市场上买卖。当时主要是通过三个渠道购销：布、油、棉等在供销社；肉、鸡蛋等在食品店；粮食在粮站。主要矛盾是城乡之间不流通，“农民想卖卖不掉，城里想买买不到”。

对此，徐小青说，城乡之间的二元结构主要是指价格、户籍、人员的流动，农村的人不能离开本村、本乡，统购统销制度管理农产品的流通，造成的最主要问题是短缺。那时生产效率低，品种缺乏，用票证来控制。比如当时有购物券，买缝纫机、自行车、电视机， 买其他生活用品、棉布、棉花都要票，各种工业品也要票。虽然城乡流通体系不一样，但是当时城里的工业品生产也是计划体制，各个行业都有主管的政府机构，它们制定国民经济计划，包括钢铁、煤、化工产品等产品计划调整，生产日用工业品、生活日用品，所有的产品都以计划体制为主体来运行。从80年代中期开始引进市场机制，这是逐渐的改革过程。

南京林业大学农村政策研究中心主任、教授高强对《中国发展观察》记者表示，统购统销体制， 在保证供给、稳定物价水平和为工业化城镇化积累资金方面，获得了相当大的成功。但是长期实行，严重抑制了农民的生产积极性，特别是在家庭联产承包责任制基本确立之后，已经严重影响农业和农村经济的发展。由于家庭联产承包责任制在农村的推广和粮食价格政策的刺激，1979—1984年我国粮食生产连年丰收，农民手里的余粮增多， 甚至一度出现了暂时性过剩，粮食商品率大幅度提高，也客观上推动了1985年一号文件中对于粮食统购统销制度的彻底改革。从政府层面看，随着粮食收购量的增加，加之购销价格倒挂，财政负担也越来越严重。总之，粮食生产和供求形势的根本性转折，决定了统购统销制度已经不能适应形势发展的需要。

徐小青说：“种什么，农民做不了主，种出来卖给谁，农民说了不算，只能卖给统购的这些计划， 卖多少钱，农民说了也不算，政府定价。”

当时尽管大部分商品是计划供应和计划分配的，但是对农民保障供给并不像今天人们想象的那么简单。中华全国供销合作总社培训中心主任、中国供销合作经济学会副会长杨谦对《中国发展观察》记者说。

杨谦从事与供销合作社相关的工作34年。他回忆，村庄坐落分散，道路条件很差，运输工具缺乏，信息沟通不畅，要把生产资料和日用消费品送到农民身边，从农民手上采购农产品和农副产品， 并不是一件容易的事情。所谓计划都是纸上的，不能落地就仅仅是计划，还不是计划经济。基层供销合作社要完成这最后一公里，凭的是为农民服务的精神，凭的是人的意志和体力。供销合作社的背篓精神就是集中的代表。“背货篓爬大山，一人辛苦万人甜”。这是五六十年代供销人“背篓精神”的真实写照。

从50年代到80年代，供销社作为农村商品流通主渠道持续20多年。从表面上看，供销合作社拥有了分配产品的权力，例如在农村， 基层供销社主任往往是当地乡村最有影响力的人，因为他手中掌握着众多的票证，买自行车、买手表、买棉布、甚至买肥皂都要票，主任手上未分配出去的购物票就成为稀缺的东西。

杨谦说，随着统购统销制度的实施，特别是计划经济的建立， 供销合作社的功能以及经营方式都发生了变化，从以农民群众为主体的集体所有制的合作社商业逐步转变为国家计划实现的执行工具，经营业务的性质也逐步演变为进行商品的计划、分配、储存、调拨等业务，经营的自主性和灵活性弱化了，与农民的利益关系也越来越疏远了。最终在机构上供销合作总社合并到商业部，自下而上的组织体系受到削弱。

对供销合作社，目前社会上最流行的一种看法，即认为供销合作社是计划经济的产物。其实无论从理论上看，还是从实际情况看， 这都是一个误解。供销合作社作为一个独立的经济组织是合作社经济的组成部分，凭借自己的实力和经营活动参与市场竞争，并且占有了一定的市场份额。例如，到1952年底，供销合作社的零售额约占市场份额的19.64%，收购农副产品的份额约占收购总额的60%。应该说， 把供销合作社说成是计划经济的产物，完全不符合逻辑。

长期以来，“ 重生产、轻流通”，我国农村流通体系长期处于弱势，农村流通体系不畅，不仅表现在城乡流通体系的割裂，还表现在农村产业链各环节的脱节和割裂等。

城乡之间割裂的农产品流通体制走到了改革的十字路口。党的十一届三中全会以来，农产品流通领域双轨制逐步取代统购统销制度，政府逐步放开农产品统购统销的范围、数量，逐步松动农产品价格的管理，引入市场竞争。根据十一届三中全会精神，国务院从1979年3月份起，陆续提高粮食、油脂油料、棉花等18种主要农产品的收购价格，平均提高幅度为 24.8%。

徐小青指出，随着改革开放的实行，联产承包责任制对生产者积极性的释放，以及国家提高农产品价格， 使农民收入有所增加，农产品开始丰富起来。从此，统购统销的弊端就越来越明显，对生产力也形成一种束缚，包容不了生产的红利。

1984年我国农业生产达到前后几年的峰顶。尤其是长期困扰我们的粮食问题，甚至由“手中有粮， 心中不慌”，转变为“粮食多了， 卖粮难”。

作为中国农业农村问题的权威专家，中央农村工作领导小组原副组长、全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文曾参与十几个中央一号文件的起草制定工作。陈锡文曾经表示，大概到80年代中后期， 主要是在农产品的供给丰富之后， 不需要像以前实行计划收购和销售，这个阶段主要是改革农产品流通体制，让市场发挥配置资源的基础性作用。所以在这个过程中，它的标志是在寻求、培育市场机制。

江苏省政府研究室副主任、研究员沈和对《中国发展观察》记者说：“当年华西村门前标语是‘无农不稳，无工不富，无商不活’。”

取消统购统销，供销社阵痛

1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个中央一号文件，着重解决的就是商品生产和流通的问题。文件指出，要随着生产和市场供给的改善，继续减少统派购的品种和范围。用杜润生的话说， “要解决的就是发育市场机制的宏观问题”。

1984年7月，国务院批准国家体改委、农牧渔业部《关于进一步做好农村商品流通工作的报告》， 又将原商业部系统管理的一、二类农副产品由21种减少为12种。

截至1984年底，属于统派购农副产品由1978年的100多种减少到38种（其中中药材24种），即减少了67.6%，农民出售农副产品总额中，国家按计划牌价统购、派购的比重从1978年的84.7%下降到1984 年的39.4%。与缩小统购统销范围和品种相对应的是开放集市贸易， 允许部分产品实行议购议销和自由购销。

1 9 8 5 年中央一号文件提出了十项经济政策，包括重点加快农产品收购制度改革，实行合同定购和市场收购相结合的“双轨制”，并逐步放开农产品价格。至此，除少数品种外，长达30余年的农产品统购派购制度宣告结束。农产品流通体制的市场化改革进程大大加快。

高强指出，1985年中央一号文件规定，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务， 按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。1984年底，统购统销的农产品由180多种减少到38种， 部分农副产品的价格开始可以随行就市。在统购统销制度下，无论是粮食的收购还是销售，其品种、价格、数量，都是由政府统一规定的。实行新政策之后，粮食的统购制度就废止了，但在销售方面， 国家供应农村的各类用粮，都实行购销同价。而对城镇人口供应的口粮，仍按统销价不变。这也就意味着，统销制度仍然保留了下来，也就是说，农产品流通领域进入了由政府直接控制的市场与自由市场并存的“双轨制”粮食购销体制时期。

至于“双轨制”，高强认为主要是：在粮食购销方面，政府强制性低价收购和低价定量供应与一般的市场交换并存；在粮食经营方面，政府的粮食部门与非政府的市场流通部门并存。1985年以后， 政府合同收购与平价销售以外的粮食流通市场发展很快，并开始逐渐超过统购统销市场。这意味着由政府垄断的粮食购销体制已经发生了根本性变化，市场开始发挥主导作用。总体上，1984年至1986年这三个中央一号文件只是从制度层面进行了改革破冰，而真正实现购销同价、放开粮价和经营，又经历了若干年的粮食购销体制领域改革试验，“双轨制”才逐渐解体。

徐小青则指出，1984年、1985 年中央一号文件对统购统销流通体制改革，开始逐步地放开限制。从80 年代中期一直到现在，我国基本上建立了一种市场流通的体系。价格主要由市场供求关系决定。当然，国家对一些重要的农产品，关系到国计民生的基础产品，比如粮食、猪肉，实行宏观调控，其手段包括补贴、最低收购价等。中间还实行过一段临时收储价格，比如玉米。对小麦、稻谷等口粮品种，国家的战略是保证口粮绝对安全，实施最低收购价制度，主要考虑到农民的收入稳定。

在1985的一号文件中，在“按照自愿互利原则和商品经济要求， 积极发展和完善农村合作制”标题下是这样对供销合作社改革表述的：“供销合作社应该完全独立核算，自负盈亏，自主经营，由群众民主管理。”基本还是恢复“三性”（群众性、民主性、灵活性） 的原则。

对此，杨谦指出，在统购统销逐步取消，市场经济逐步培育的过程中，这种体制也使得供销合作社极不适应，特别是在商品逐步丰富，个体户进入市场成为竞争对手之后，供销合作社僵化的经营体制就面临改革。1982年中央一号文件明确提出供销合作社要进行改革： “农村供销合作社是城乡经济交流的一条主要渠道，同时也是促进农村经济联合的纽带。要恢复和加强供销社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，使它在组织农村经济生活中发挥更大的作用。供销合作社要逐步进行体制改革。”

体制改革和恢复“三性”， 实际上成为供销合作社上世纪80年代的一个主旋律。围绕着恢复“三性”，当时各地供销合作社创造了一些良好的经验，像浙江的富阳县、山东的荣成县、甘肃的民勤县、湖南的汉寿县、四川的大足县等地，为农民提供产前、产中、产后的各方面服务；开展农产品加工业务，为农民的富余农产品增加附加值；又如县一级供销合作社恢复联合社的建设，采取联购分销和分购联销的办法提高市场竞争能力等。当时的商业部合作指导司连续在这些地方召开了全国的现场会， 推广他们的经验。应该说，上世纪80年代的供销合作社改革非常艰难，但是取得了一定的成绩，为联产承包责任制的实行起到了一定的服务保障作用，也创造了供销合作社一个较为辉煌的改革高潮。

也正是在这个时期，中华全国供销合作总社作为中国合作社的代表加入了国际合作社联盟。1982年政府部门改革中，商业部、粮食部和供销合作总社三家合并为新的商业部。

杨谦表示，供销合作社的发展经历了一个从发育不全的市场到计划经济再到重新发育市场的历史过程。上世纪80年代的改革进行了有益的探索，但随着市场经济的逐步发展，供销合作社没有建立起与其性质相适应的管理体制和机制，使得相当一部分地区的基层供销社陷入困境，甚至成为空壳。农民合作方式的缺失，一直成为巩固农村基本经济制度的最大障碍。

杨谦指出，供销合作社的问题不仅仅是一个流通方式的问题，而是如何提高农民组织化程度的问题。中国共产党在百年发展历程中始终把合作社作为解决中国农民问题的一个重要支撑。所以中国的合作社发展与西方不同，一个突出特点就是中国的合作经济组织都是与农有关，都是围绕农业、农村和农民形成的。目前有三类合作经济组织，都是和农民有关的。这既是中国历史发展的必然，也是特殊发展过程使然。

1985年后，由于受宏观经济运行再次向工业倾斜的影响，农业投入不足，粮棉油等大宗农产品大幅度减产，随后出现农业连续4年徘徊不前的局面。

1986年1月1日，中共中央、国务院下发《关于1986年农村工作的部署》，即第五个一号文件。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。农村中出现的一些新问题，只有深化改革才能加以解决。针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，文件强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。强调增加农业投入，调整工农城乡关系。

刘奇说，新世纪之前的几个中央一号文件逐渐解除了禁锢，农民放开手脚，农产品生产大幅增加， 农民手里有了余钱。

此外，1984年一号文件要求调整农村产业结构，大力发展农村的产品生产和商品交换，允许农村社会资金自由流动，允许农民经商， 发展社队企业。此后，中国农村出现了一个新名词—乡镇企业。位于江苏南部的华西村，时任党委书记的吴仁宝带领村民办起小五金厂，把村里大部分劳动力转向工厂。农民们世世代代拿镰刀的手， 开始操作机床。

一个地方高质量发展，离不开“商”。据不完全统计，江苏作为中国经济最有活力的省份之一，现有企业八成以上脱胎自乡镇企业。

改革破冰前行，农产品流通“活”起来

在新时期，赋予“背篓精神” 新内涵，加快推进农村流通体系现代化，补齐农业农村经济领域短板，是实现区域协调发展和乡村振兴的必然选择，是全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的现实需要。

目前，我国的农产品流通体制已由原来的国有商业和供销合作单一购销体制发展为多渠道流通体制。随着市场机制的成熟，国营商业公司和供销合作社逐渐退出零售终端，农贸市场兴起，至今依然是我国居民采购生鲜产品的主要渠道。

高强指出，农产品流通体制改革主要包括价格体制、组织形式和流通政策三个部分。1985年开始取消统购统销制度后，改革向现代市场经济制度迈出了重要一步，一定程度上促进了生产的发展，尤其是市场开放的产品，一方面使农副产品供给数量增加、品种多样，扩大了购买选择空间；另一方面，流通主体的结构也发生变化，个体经营者进入流通领域，市场主体更加多元。但之前的改革， 也带来农产品价格大幅度上升、价格波动加大以及流通摩擦增多等问题。同经济体制转变的要求相比， 距离统一开放、竞争有序的农产品流通体系仍有较大差距。

徐小青表示，后来的事实表明，改革破冰的效果是明显的，带来了流通效率的提高，比如种植、生产、经营的自主权在扩大，流通活跃起来。当时争论也很激烈，主要是“姓资还是姓社”，受到体制和观念的束缚。但是改革成效很快就被事实证明，否则我们不可能有今天世界第二大经济体的诞生。

徐小青还说，改革开放在经济上取得的这些成果，都是一步一步走过来的，一点一点地突破原来旧体制的束缚，这是一个过程。像这类问题要触碰到各种利益，为什么当时能得到大家拥护呢？因为受益的人多，受损的人少。80年代， 中央一号文件是从基本生产制度， 到基本经营制度，一直到流通体制，这些都是重大的破冰式改革， 原来这样不许干，那样不许干， 逐步突破了束缚后，释放出来积极性、解放了生产力。1992年邓小平南方谈话和党的十四大明确建立社会主义市场经济体制目标，改革开放和社会主义现代化建设进入一个新的阶段。1993年4月1日起， 按照国务院发布的《关于加快粮食流通体制改革的通知》精神，取消了粮票和油票，实行粮油商品敞开供应。从此，伴随城镇居民几十年历程的粮票、油票等各种票证就此谢幕，象征着社会主义市场经济新时代的来临。

改革进入“深水区”。新修订的《粮食流通管理条例》自2021年4月15日起施行。粮食流通涉及生产、收购、储存、加工、销售各个环节，对于保障国家粮食安全意义重大。

中华全国供销合作总社管理干部学院副研究员艾永梅认为， 粮食流通涉及粮食安全，在保障产量稳增长、政策性储备稳定的情况下，要有步骤推进粮食流通产业的发展。粮食管理部门不能市场化，粮食产供销经营主体可以加快市场化。

初心不忘，人民至上。进入新时代，中国人民更加关注食物的营养与健康，既要“吃得饱”，更要“吃得好、吃得放心”。

刘奇表示，中国人多地少， 如何养活自己？端牢手中的饭碗， 中国靠的是什么？在新冠肺炎疫情全球大流行的形势下，保障粮食安全和重要农产品有效供给显得尤其重要。需要继续深化改革，不停探索，不断总结反思效果怎么样。

杨谦表示，中国未来很多年仍然是一个小农占一定比重的国家。在这种情况下实现乡村振兴，重要的是让小农以组织化的形态规模化地进入市场。这实际上就是合作经济组织的基本功能。习总书记说： “供销合作社是党领导下的为农服务的综合性合作经济组织，有着悠久的历史、光荣的传统，是推动我国农业农村发展的一支重要力量。”办好供销合作社，对于乡村振兴战略的顺利实施，依然具有重要意义。

突如其来的新冠肺炎疫情一度导致供应链中断，新形势下我们要创新供应链管理，推动农村流通现代化。党的十九大报告提出，在现代供应链等领域培育新增长点、形成新动能。通过农村现代流通供应链管理手段，建设“农用物资— 农产品—日用消费品—再生资源利用”供应链管理体系，实行“以销定产，以产定资”，实现农村流通现代化发展。

“ 民无商不活， 国无商不兴。”总之，农村流通体系的现代化进程依然在路上，这将直接关乎粮食、食品安全等国家头等大事。


庆祝建党100周年 23个中央一号文件背后（三）
| 统筹城乡发展，紧抓农民增收农业增产
——2004年、2005年中央一号文件出台背后
06-24 17:35《中国发展观察》杂志官方帐号
作者：《中国发展观察》记者 张菀航
中国管理科学研究院科技管理研究所

1982年至1986年，连续5个中央一号文件回应现实之问，划时代的中国农村改革大幕随即开启，乘势而上。时隔18年之后的2004年，当一号文件的主题再次回归三农，中国的农村改革处在新的历史坐标之上， 从农业支持工业，到工业反哺农业，我国的工与农、城与乡的关系， 正经历一场重大而又深刻的调整。

这是新世纪初，拥有8亿农村人口的大国治理迈向现代化新征程不容回避的主题，也是贯穿改革开放全过程最基本的主线之一。

党的十六大明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业， 发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。” 自此，以城乡一体化思路重新审视和引领的三农改革，阔步向前。新世纪以来最初的两个中央一号文件，也正是聚焦于当时工农与城乡失衡最现实最突出的方面：农民增收与农业增产。

城乡统筹：“多予、少取、放活”的政策倾斜让利三农

上世纪80年代中后期，国家改革的重心由农村转向城市，意气风发的城市经济的另一面，是日渐失意的三农处境。而这种差距在上世纪90年代后半段至新世纪前后走向高点。

1998年，我国粮食总产量在达到5.12亿吨的历史最高水平之后， 接连5年下降，2003年锐减到4.31亿吨，粮食安全形势日益严峻。三农在此度过了一段煎熬的时期，农资价格步步高涨，农产品价格徘徊不前，农民生产积极性在一定程度上受到抑制。

中国农业大学经济管理学院特聘教授、博士生导师、国务院参事何秀荣在接受《中国发展观察》采访时回顾道，在1998年以前粮食连年丰收的盛景下，政策层面对粮食安全的隐忧考虑不足。自1998年开始，粮食产量出现了连续5年的严重滑坡。尽管在前两年因库存充足， 尚可依靠出库弥补供需缺口，但到了2003年，粮食总产量仅能满足需求量的84%，且因连年出库补市库存也已到达合理下限。

“相对应的，我国农产品贸易出现了改革开放以来的第一次逆差。”接受《中国发展观察》采访的中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师胡冰川谈及， 由于前期积压和库存得到一定程度的消化，以及考虑到粮食消费结构等问题，2004年我国农产品贸易由上年顺差转变为逆差。粮食呈净进口格局，据统计，全年共进口小麦达700多万吨，大豆2000多万吨，食用植物油接近700万吨。

胡冰川分析，上述情况主要归因于市场和政策两大方面：从粮食市场来看，受1998年亚洲金融危机的传导影响，出口受阻，使得此前外汇占款导致的通货膨胀转向总需求不足的通货紧缩，粮食价格持续下跌；从政策来看，政府保护价收购政策面对粮价持续下跌无法维系，国有收储企业亏损增加，库容不足，财政不可持续。由于市场低迷，叠加保护价政策支持不足， 减产局面难以扭转。此外，还存在城镇化发展导致耕地面积下降等问题，但并非主要因素。

在胡冰川看来，更突出的问题在于，2003年为了克服“非典”疫情影响，国家采取了扩张性货币政策，从而导致流动性快速增长。粮食供需缺口叠加流动性，也进一步推升了本已紧张的粮食安全形势。

“在粮食安全问题凸显的同时，中国经济环境因‘入世’效应发生巨大改变，市场化导向明显强化，城市经济变得更有活力，尤其是城市就业市场更为宽阔和开放， 劳动力、土地甚至资金等农村优质资源快速流向城市，城乡二元结构利益差距进一步加大。”何秀荣指出，我国城乡居民收入差距已从1983年的1.85∶1扩大到了2003年的3.23∶1。在当时，农民增收问题尤为突出，农业税费负担沉重，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的意识深植社会。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高， 而且影响粮食生产和农产品供给； 不仅制约了农村经济发展，也累及国民经济的整体发展；不仅是重大的经济问题，也是重大的政治和社会问题。

与此同时，我国的综合国力已迈上新台阶。中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博士生导师陈秧分在接受《中国发展观察》采访时表示，2003年我国人均GDP首次突破1000美元。2004年9月召开的党的十六届四中全会提出了“两个趋向”，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。实际上，在2003年，我国的第二产业增加值占比就已达到45.6%，第二产业对经济增长的贡献率高达79.1%，具备了工业反哺农业、城市支持农村的基本条件。

“在上述背景下，再次出台以三农为主题的中央一号文件，将‘多予、少取、放活’方针写入其中并加以明确，意义深远，最终导致中国农业农村政策全面转向且构建出支农惠农强农的补贴政策体系。”何秀荣说。

何秀荣继而表示，对农业农村“多予、少取”的主要原因有二， 一方面是农业农村的多功能性提供了很多未得到市场补偿的公共物品；另一方面是乡村发展滞后且弱势群体较大，需要社会公平发展的政策照顾。

我国在计划经济期间，实行了农业支持工业、乡村支持城市的工业化和城镇化发展战略，直到本世纪初才废除农业税征收，此外， 农产品低价政策，即“剪刀差”政策，也一直持续到上世纪末。何秀荣说，当时我国的农业农村税费杂重，因而“少取”是亟需且重要的政策性转变。随着2004年开始转向农业农村补贴政策体系后，我国持续加大对农“多予”，为农业农村发展提供了支撑性作用。而“放活”，更是体制机制、法律、政策上的一种“多予”，实质是尽可能给予“自由空间”。对于更大程度走出计划经济体制惯性，“放活”就显得尤为重要。“多予、少取”都是有限度的，唯有“放活”具有极大空间，不论是从干群观念到体制机制、还是从法律法规到具体政策都需要“放活”，以此激活经济动力、释放增长机遇、提高生产力并进一步增加农民收入。

农民增收：“两减免、三补贴”的实在红利提振民心

2004年2月9日，时任中央财经领导小组办公室副主任的陈锡文在中央一号文件公布次日举办的国务院新闻发布会上表示，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的发布，“是为了解决近几年农民增收困难的现实矛盾，但更重要的，是反映了中央在农村工作基本思路上的一种转变。”

这一转变，正是成为日后三农发展贯彻始终的根本遵循。

实际上，以中共中央文件的形式发布这样一个专门促进农民增收的文件，在新中国成立以来尚属首次。陈锡文表示，这主要基于两个考虑：一是力图化解当时农民收入增长困难的现实矛盾。二是要建立一个科学的发展观，实现全面协调的发展，就必须使占中国人口大多数的农民的收入能有较快增长。他说，“从1998年以来，中国政府就提出经济发展要以扩大内需为基点， 但是扩大内需就需要广大老百姓有购买力，而在中国，如果占人口60％的农民购买力不足的话，那内需是很难真正扩大的。”

在2004年的中央一号文件中， 不难发现诸多直指痛点的表述与政策关照。胡冰川说，特别是以“两减免、三补贴”为主要内容的改革安排。“要建立对农民的直接补贴制度。2004年，国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。其他地区也要对本省（区、市）粮食主产县（市） 的种粮农民实行直接补贴”“要增加资金规模，在小麦、大豆等粮食优势产区扩大良种补贴范围”“提高农业机械化水平，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴”，此外还提出“2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税”。

在随后的2005年，增强做好农民增收工作的紧迫感和主动性又更进一步。胡冰川说，可以看出，在当年的中央一号文件中又继续加大了对“两减免、三补贴”的实施力度。文件明确，“2005年，在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税税率。在牧区开展取消牧业税试点”；“中央财政要采取有效措施， 根据粮食播种面积、产量和商品量等因素，对粮食主产县通过转移支付给予奖励和补助”。

除了做好上述降负增收的“加减法”之外，连续两年的中央一号文件还具体指明了一系列改革重点。陈秧分梳理道，包括推进农业结构调整，开拓农业增效增收的空间；发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道；确定一定比例的国有土地出让金用于支持农业土地开发，通过粮食综合生产能力建设与粮食转化加工来增加种粮农民收入；加强农村基础设施建设，改善农业发展环境。这些改革为农民增收创造条件，切实扭转了城乡居民收入差距不断扩大的趋势，开启了“多予、少取、放活”的城乡统筹与农业支持保护进程。

“这其中还有不少改革创新举措，致力推进当时生产关系的重构。”胡冰川说。2004年的中央一号文件指出，从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场， 实行购销多渠道经营。有关部门要抓紧清理和修改不利于粮食自由流通的政策法规。加快国有粮食购销企业改革步伐。

《粮食流通管理条例（ 草案）》在次年５月经国务院常务会议审议并原则通过。会上强调要进一步深化粮食流通体制改革的六项工作，首先就是要积极稳妥地放开粮食收购市场，建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系。有关专家指出，粮食流通体制改革可使粮食市场信号回归真实，以提高国家宏观调控的有效性和前瞻性，保证国家粮食安全。重要的是，粮食涨价的利益将会直接传递给农民， 广大农民将手握切实的改革红利。

实际上在当时，向脚下的土地要收入，已不是摆在农民面前的唯一选项。1985年的中央一号文件中便提出，“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。”由此， 城乡流动的闸门越开越大。到了1992年党的十四大，社会主义市场经济体制的目标正式确立，也使得更多农民深度参与到社会经济和城市化建设的高速发展进程中。

从上世纪80年代“离土不离乡”的乡镇企业中，再到之后“汇入城市、涌向沿海”的民工潮中， 从土地上解放出来的农村富余劳动力愈加有意识地寻求着时代机遇。到2004年，这个队伍已经壮大到了1.2亿人。

2004年中央一号文件中提出， 在农产品市场约束日益增强、农民收入来源日趋多元化的背景下， 促进农民增收必须有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变。

“显然，这一表述表明党中央层面已经对农民收入结构有了新的判断。”胡冰川表示，关于进城务工，2004年的中央一号文件作出了十分细致的阐述，主要围绕改善农民进城就业环境展开，强调保障进城就业的合法权益和加强职业技能培训两方面。2005年又针对农民职业技能培训给出了具体的安排，如“适应产业结构升级和提高竞争力的需要，进一步搞好农民转业转岗培训工作，扩大‘农村劳动力转移培训阳光工程’实施规模，加快农村劳动力转移”等等。

可以说，聚焦农民增收的中央一号文件及其后发布的一系列配套支农政策带来了明显的改革成效。2005年2月，国家统计局在官网发文指出，2004年农民的税费负担为人均38元，占当年农民纯收入的比重由2003年的2.6%下降为1.3%。

另据对全国31个省（区、市） 6.8万个农村住户的抽样调查，2004 年我国农民人均纯收入达2936元， 较上年增加314元，增长12%，扣除价格因素的影响，实际增长为6.8%，创下了自1997年以来的最高增幅。其中，农业收入大量增加， 外出务工收入稳定增长，政策性转移收入特别是来自国家的补贴收入加大，是农民增收的主要来源。之后的2005年，农民人均纯收入达到3255元，在上年的较高起点上又实现了6.2%的增长，可以说，我国农民收入增长多年低速徘徊的局面已呈现出积极变化。

农业增产：将提高农业综合生产能力作为“重大而紧迫的战略任务”

农民增收与农业增产的良性互动是三农事业改革与发展的长久命题。“在当时，农民纯收入主要来自家庭经营收入，无论是粮食增产还是农民增收，都需要农业发力，但农业投入不足、基础脆弱的现实困境正严重制约着农业整体发展。” 何秀荣说。

2004年12月31日发布的《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》作为2005年的中央一号文件，将改革落脚点更有针对性地放在了提高农业综合生产能力上， “当前和今后一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好”。

“在当年的中央一号文件中， 除了对已有的水源水库灌区等水利工程政策继续实施和加大力度外， 也出台了一些新举措”，何秀荣举例道，如耕地占用税、“沃土工程”、测土配方施肥、小型农田水利设施建设补助专项资金、农民购买节水设备实行补助试点、调整中央财政对粮食风险基金的补助比例、设立超级稻推广项目、“科技入户工程”等。

陈秧分说，2005年的中央一号文件要求稳定、完善和强化各项支农政策，明确提出了新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜，要求把国家的重大支农政策制度化、规范化。

“以严格保护耕地为基础，以加强农田水利建设为重点，以推进科技进步为支撑，以健全服务体系为保障，正是当时提高农业综合生产能力的改革思路所在。”何秀荣总结道。

特别是在健全服务体系方面， 着眼于农村金融体系的构建和创新，2005年的中央一号文件作出了空前细致的政策指示，以期合理引导资金回流农村，创新多元化的农村金融组织，充分调动各方面支持农业、服务农村的积极性。

实际上，围绕农村金融，在2004年的中央一号文件中就作出了相关改革铺垫。国务院发展研究中心金融研究所研究室主任、研究员田辉在接受《中国发展观察》采访时表示，文件政策的含“金”量非常高，不仅体现在财政资金支农力度之大，而且在农村金融改革方面也有很多突破。比如，首次明确了为三农服务是县域内各金融机构的义务，这是为了解决长期以来农村资金的严重外流问题；在机构改革方面，鼓励“通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农服务的多种所有制的金融组织”；在金融产品方面，鼓励进行与三农特点相匹配的金融创新，比如“探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式”。同时，在三农资本市场、保险市场、利率市场化改革等方面也有布局。2005年的文件又进一步强调推进农村金融改革和创新。“要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”可以说，两年的中央一号文件开启了农村金融供给侧改革的序幕，其规划的一系列重大改革进程持续向前，极大影响了我国三农金融体系的面貌。

与此同时，进入新世纪以来， 依靠科技进步提升农业农村发展效益，也被提上了关键日程。

何秀荣分析道，科技发展走的都是从无到有、从小到大、从弱到强的轨迹，今日农业科技发展的规模和水平离不开既往各个阶段的政策促进和实力积累。中央一号文件历来重视农业科技创新。特别是在2005年，文件将“加快农业科技创新，提高农业科技含量”单列为一章节，并对此具体提出了三大发展侧重，即加强农业科技创新能力建设，加大良种良法的推广力度，以及加快改革农业技术推广体系，主要集中在科研体制改革、增加科研资金、建设科研队伍、增强科研能力、引进海外技术、加强示范推广等方面。

从农业部提供的有关统计数据看，在2005年，我国农业科技对农业增长的贡献率已达到48%， 也就是说，在当年粮食大约增产的200多亿斤中，有近一半的增产得益于科技。

务农重本：解决好三农问题是全党工作的“重中之重”

进入新世纪，三农作为国之根本的地位得以持续巩固与增强。2003年1月召开的中央农村工作会议强调，要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。随后“重中之重”的政策表述出现在2004与2005连续两年的中央一号文件中。从此前“加强农业基础地位”“把农业放在国民经济发展的首位”，再到“全党工作的重中之重”，彰显出党中央务农重本、兴农惠民的强国智慧。

“回过来看，2004年、2005年中央一号文件中提出农民增收、农业增产的改革要求，明确提出要坚持‘多予、少取、放活’的方针， 这既是发展阶段使然，也是现实发展迫切所需。”陈秧分说。

胡冰川分析，实际上，随着2001年中国加入WTO以后，中国社会的工业化、城镇化进入快速发展阶段，在农产品市场中，消费需求转型升级导致的贸易逆差即将成为常态，在农村社会中，人口大量向城市迁移，农业农村形势较以往发生了深刻变化。面对重大变化，迫切需要稳定农业生产，特别是粮食生产的基本盘，迫切需要稳定农民收入，从而为经济社会发展提供稳定的环境。

2004年、2005年中央一号文件影响深远，陈秧分认为，这不仅体现在自2004年起我国农民收入快速增长，成功遏制住了城乡收入差距持续拉大的趋势，也体现在真正促进了粮食增产与农业增效，开启了连续多年的增产稳产局面，为国家发展全局赢得了主动。更重要的是，这两年的中央一号文件推动建立了国家农业支持保护体系，促进了全社会持续至今的重农崇农为农氛围，获得了各界尤其是农民群众的衷心拥护，化解了矛盾，凝聚了民心，促进了发展。

农业增产、农民增收的大势向好，但仍需时刻保持清醒认识。正如2005年一号文件在最后所强调的，“对农业和农村工作不能有丝毫松懈……要进一步加大农村改革力度，加大对农业的支持力度，加大对‘三农’工作的领导力度。” 在攻坚克难中承续积淀的既往经验，仍将会不断激励并启示着改革下一程。

在何秀荣看来，“农业增产、农民增收”是一以贯之的政策要求， 也是日后党领导三农改革发展道路的长期坚守。增产增收的政策目标没有改变，但其具体内涵和实现路径会随着接下来改革进程的深入推进和条件需求的变化，作出与时俱进的更新与丰富，从而推进形成逐步优化完善的政策体系。

“世纪初的两个中央一号文件，基本上是一个风向标，标志着农业农村工作的政策性转变。能够看到，以‘多予、少取、放活’为内核的改革已经成为后来农业农村工作的主要逻辑。”胡冰川说。

本文刊于《中国发展观察》杂志2021年第8期，第10期，第11期

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